Es sabido que casi todas las Constituciones de posguerra se ocuparon de los partidos políticos y su papel central en el funcionamiento de las instituciones democráticas. Aunque nosotros vamos a centrar nuestra atención en la regulación alemana de los partidos políticos, basta exponer someramente la regulación de los partidos políticos en otras Constituciones europeas (1). En la Constitución italiana de 1947 aparece en su artículo 49 estableciendo lo siguiente: “Todos los ciudadanos tienen derecho a asociarse libremente en partidos políticos para concurrir en forma democrática a determinar la política nacional”. Vemos que se trata de una regulación, ciertamente, escueta que no difiere demasiado de la regulada en la Constitución francesa de 1958 la cual afirma en su artículo 4 que “Los partidos y grupos políticos concurrirán a la expresión del sufragio. Se formarán y ejercerán su actividad libremente, pero deberán respetar los principios de la soberanía nacional y de la democracia”.

Acercándonos a fechas más cercanas a las de nuestra Constitución española encontramos la Constitución griega de 1975 en su artículo 29.1 pone de relieve: “Los ciudadanos griegos con su derecho a voto podrán crear libremente partidos políticos o adherirse a ellos, debiendo la organización y la actividad de los partidos estar al servicio del libre funcionamiento del régimen democrático. Los ciudadanos que no tengan aún derecho de voto podrán afiliarse a las secciones juveniles de los partidos…”. Un año después la Constitución portuguesa (dicho sea de paso, es la que dedica más espacio a los partidos políticos en la totalidad de su articulado) levantaría acta al mencionar que “los partidos políticos concurren a la organización y expresión de la voluntad popular, dentro del respeto a los principios de la independencia nacional y de la democracia política” y en su artículo 117.1 señala que “los partidos políticos participarán en los órganos basados en el sufragio universal y directo, de acuerdo con su respectiva representatividad democrática…”.

Ahora bien, de esta breve exposición podemos sacar como conclusión que ninguna de estas Constituciones nos habla de la posible inconstitucionalidad de los partidos políticos, ni de la jurisdicción competente para conocer para conocer de la misma. Sin embargo, debemos traer a colación una excepción plausible como es la Ley Fundamental de Bonn de 1949 que en el artículo 21.2 afirma: “Serán anticonstitucionales los partidos que por sus fines o por la actitud de sus miembros tienden a desvirtuar o destruir el régimen fundamental de libertad y democracia o a poner en peligro la existencia de la República Federal de Alemania. El Tribunal Constitucional Federal se pronunciará sobre la cuestión de inconstitucionalidad” y en el apartado 3 nos asevera que “una ley regulará los detalles de su aplicación”. La ley que habría de regular los detalles de la aplicación de las disposiciones contenidas en el mismo no vio la luz hasta 1967. Esta dilación en el tiempo se explica según Blanco Valdés “no sólo por la resistencia de los partidos a aceptar una disciplina jurídica eventualmente susceptible de limitar la libertad de los grupos dirigentes de las organizaciones, sino también por la intrínseca dificultad de establecer un modelo que combinase de manera adecuada (aceptable y eficaz) el control estatal con la libertad de funcionamiento interno de los partidos” (2).

La Ley Fundamental de Bonn establece una doble limitación en la relación con los partidos: de un lado, en su artículo 21.1 (“los partidos cooperan en la formación de la voluntad política del pueblo”) dispone que su ordenamiento interno deberá responder a los principios de la democracia; de otro lado, y en el apartado segundo del mismo precepto, declara anticonstitucionales (Verfassungwidrig) a los partidos en virtud de los objetivos o de los comportamiento de sus afiliados, se propongan menoscabar o eliminar el orden básico democrático-liberal o poner en peligro.

Cabe levantar acta de que tanto la Constitución alemana como la española establecen, además, que la creación de los partidos es libre y que su funcionamiento se debe ajustar a los principios democráticos.

La ley de partidos políticos alemana y la española son algo diferentes entre sí. La nueva ley española de partidos políticos está mucho más detallada y presenta menos lagunas respecto a la ley de 1978. Dicho esto nos queda analizar el debate que se produjo en torno a la atribución de la competencia al Tribunal Supremo y no al Tribunal Constitucional.

Según pone de manifiesto el dictamen del Consejo de Estado el propio Tribunal Constitucional ha venido afirmando la competencia de los órganos judiciales para la declaración de ilegalidad de los partidos políticos, y ha dejado claro que “en nuestro sistema constitucional no existe un fuero jurisdiccional específico para la suspensión o disolución de los partidos políticos, teniendo en cuenta también lo dispuesto en el artículo 22.4 de la Constitución, aplicable a los partidos políticos, según el cual las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en virtud de resolución judicial motivada. Al Poder Judicial y sólo a éste encomienda la Constitución la función de conocer y decidir sobre la legalidad de un partido político, y la apelación al Poder Judicial constituye el medio con que cuenta el Estado para su defensa en el caso de que sea atacado por medio de un partido que, por su actuación, atente contra su seguridad” (STC 3/1981). Con ello, aunque no se ha puesto fin al debate doctrinal sobre la materia teniendo en cuenta que esa jurisprudencia se basaba también en la regulación que ahora se viene a derogar, sí es cierto que aquél ha pasado a un segundo plano.

En este sentido, es destacable ver si nos encontramos ante un juicio de legalidad o ante un juicio de constitucionalidad. Como base podemos traer a colación el Tribunal Constitucional alemán y ver si es equiparable al Tribunal Constitucional español. En primer lugar, queda enunciado de manera expresa en el art. 21.2 de la Ley Fundamental que el Tribunal Constitucional Federal pueda declarar anticonstitucionales a los partidos (3) en virtud de los objetivos o de los comportamientos de sus afiliados, se propongan menoscabar o eliminar el orden básico democrático-liberal o poner en peligro. En el caso del Tribunal Constitucional español no aparece dicha competencia en las reguladas en el art. 161.1 CE (4).

Así podríamos atender al art. 162.1 d) que atribuye competencias para conocer “de las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas”. Entonces quizá cabría la posibilidad de aumentar las competencias del Tribunal Constitucional, pues atendiendo al enunciado del citado artículo podría ser cualquier competencia. En este sentido, Jiménez de Parga matizaría esto argumentando que “el 161.1d) “no impone condiciones materiales a su atribución, sino sólo condiciones formales: que las mismas se confieran por medio de ley orgánica. Sin embargo, y como ninguna ley orgánica puede contradecir a la Constitución, es obvio que no es posible que ninguna ley orgánica atribuya al TCE competencias que la Constitución misma haya conferido expresamente a otros órganos constitucionales; tampoco será posible por esa vía que se desnaturalice se pretenda la de la jurisdicción constitucional (esto es, la alteración –en sus esencias o por relación a la jurisdicción ordinaria- del modelo diseñado por el constituyente mismo). Así, por ejemplo, ninguna ley orgánica podría trasladar al TCE las competencias constitucionalmente asignadas al Gobierno o a las Cortes Generales. No cabría servirse del artículo 161.1d) CE para someter a la jurisdicción del TCE el examen de las cuestiones de legalidad ordinaria en términos que fueran incompatibles con la supremacía que en esa materia atribuye al Tribunal Supremo el artículo 123 CE” (5).

Si analizamos los preceptos de la CE vemos que no existe ninguna norma en la que apoyar la declaración de ilicitud de los partidos políticos, ésta sólo puede fundamentarse en una norma legal. Por tanto, se trata de una cuestión de legalidad y no de constitucionalidad, cuyo conocimiento, por definición, le corresponde a los Tribunales ordinarios, al no ser este tipo de cuestiones competencias del Tribunal Constitucional. Quedando sólo competente para el recurso de amparo o recurso de inconstitucionalidad. De este último ya conoció en la STC 48/2003.

La atribución competencial al Tribunal Supremo (6) (en concreto, a su Sala especial) es consecuencia de la importancia y relevancia constitucional de los partidos políticos y de las decisiones que afectan a su declaración de ilegalidad o que fundan su disolución, lo que justifica un único fuero jurisdiccional para todos los procesos relacionados con la constitución y funcionamiento de los mismos. Pero parte de la doctrina no ve con buenos ojos dicha solución, siendo el caso de Rubio Llorente que después de plantear algunos interrogantes “si se trata de una acción que no es penal, ni civil, ni administrativa, ¿por qué no la Sala Especial, concebida con propósito muy distinto? Si la acción es una acción cuasi penal ¿por qué no dejar la iniciativa en manos del Ministerio Público?” y terminando con una serie de elucubraciones “todo hubiera sido mucho más simple, más claro y menos sujeto a discusión, si desde el comienzo se hubiera entendido así la competencia para resolver se hubiera atribuido directamente al Tribunal Constitucional. Esto es algo tan evidente, que no puede haber escapado ni a los autores de la ley ni, probablemente, a quienes de manera más o menos adecuada han ‘negociado’ su contenido; deben haber tenido sus razones para ir por otro camino. Creo que todos tenemos derecho a conocerlas y valorarlas” (7).

De otro lado, y volviendo con Jiménez de Parga argumentaría que en tanto asociaciones, los partidos políticos quedarían comprendidos en la reserva judicial del artículo 22.4 CE, conforme al cual las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada. Así, sólo los Tribunales ordinarios podían hacer consideraciones de estricta legalidad y el Tribunal Constitucional únicamente tenía limitada su competencia a los márgenes de lo constitucional siendo posible “…la descalificación de partidos que propugnen la violencia de manera inconcusa, lo que raramente será el caso” (8). A dicho argumento según Rubio Llorente conduciría utilizando criterios lógicos al dilema de entender que el régimen jurídico de los partidos políticos es el propio de las asociaciones y, en consecuencia, quienes recurran en amparo frente a una disolución sin fundamento penal tienen el éxito asegurado, o bien se admite que el régimen de los partidos no coincide con el de las restantes asociaciones, y en ese caso hay que buscarle un fundamento constitucional en el artículo 6, que únicamente establece como límites el ejercicio de su actividad el respeto a la Constitución y a la ley, por lo que la vía sería la puramente constitucional. “La ley puede ‘desarrollar’, desde luego, el artículo 6 de la Constitución y a la ley’ es absolutamente genérica y la ley no puede introducir causas de inconstitucionalidad que no estén ya en la Constitución, sólo la vulneración de sus principios puede justificar la disolución de un partido, y sólo el Tribunal Constitucional puede apoyar sus decisiones directamente en la Constitución e interpretarla en último extremo” (9).

Parece ser que la atribución al Tribunal Constitucional aparte de ser jurídicamente problemática sería también políticamente complicada. De ello da cuenta Blanco Valdés cuando hace referencia “al marcado perfil partidista que ante la opinión pública española ha acabado por tener el Tribunal Constitucional, debido sobre todo a la política viciada de lottizzazione puesta en práctica en los últimos años por los partidos que controlan el Congreso y el Senado cada vez que estas dos instituciones han debido proceder a renovar el cupo de magistrados que tienen constitucionalmente atribuido” y acto seguido formula una pregunta que tiene cierto contenido de verdad ¿o es que no podría ser una fuente de conflictos el hecho de que la decisión sobre la ilegalización de los partidos quedara atribuida a un Tribunal, el Constitucional, cuyos magistrados son hoy más que nunca percibidos por los ciudadanos como jueces designados en el fondo por los mismos partidos que podrían instar aquella ilegalización? (10). De esta manera vemos que el debate es controvertido y, ciertamente discutible al darse la circunstancia de que la elección de los magistrados del Tribunal Supremo tampoco poco es muy objetiva, empezando por el hecho de que la elección se realiza discrecionalmente por el Consejo General del Poder Judicial. Debiendo tenerse en cuenta que no se trata de un ascenso en sentido estricto, si bien no se basa en la antigüedad ni en un verdadero concurso de méritos y, además, que la plaza número cinco se reserva para juristas de prestigio como medio para ingresar en la carrera judicial. La verdad es que nosotros nunca hemos entendido que se entiende por jurista de reconocido prestigio, dicho sea de paso, que este último inciso es aplicable en mayor medida a los magistrados constitucionales. Estos extremos no implican que los magistrados de ambos altos tribunales sean solventes (que en la mayoría de los casos lo son) para llevar a cabo sus actuaciones.

NOTAS:

1. Sobre este tema, más extensamente ver GARCÍA GIRÁLDEZ, T.: Los partidos políticos y el derecho, en AA. VV.: Curso de partidos políticos, Akal, 1997, Madrid, pp. 141-170.

2. Véase BLANCO VALDÉS, R. L.: Democracia de partidos y democracia en los partidos, en Controles sobre los partidos políticos en GONZÁLEZ ENCINAR, J. J. (coord.): Derecho de partidos, Espasa, Madrid, 1992, p. 55.

3. K. KERN nos dice en relación a la atribución del control de la constitucionalidad de los partidos políticos al Tribunal Constitucional alemán “ha conseguido una síntesis teóricamente satisfactoria entre la democracia militante y la idea de Derecho democrático-parlamentario inspirada en la mutua tolerancia” (en Derecho del Estado de la República Federal Alemana, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1987, p. 404). Asimismo, Cascajo levanta acta de que “parece que la experiencia alemana, sin embargo, no resulta fácilmente trasladable a otros ordenamientos”, pasando a citar a Tsatsos el cual afirma “independientemente de las previsiones normativas, en la práctica se observa una cautela general en el ejercicio del poder de prohibición de algunos partidos; y esto quizá es porque se sostiene con razón que el “Parteienverbot” no es el medio más eficaz para afrontar los conflictos sociales” en TSATSOS, Il Diritto dei partiti: Verso una comune cultura europea?, Quaderni Constituzionali, diciembre de 1988, p. 485 citado por CASCAJO, J. L. Controles sobre los partidos políticos en GONZÁLEZ ENCINAR, J. J. (coord.): Derecho de partidos, Espasa, Madrid, 1992, p. 185.

4. Para Jiménez Campo en el ordenamiento español la expresión “partido inconstitucional” no tiene significado: los partidos pueden ser “ilegales”, no “inconstitucionales”, porque la Constitución española es reformable en su totalidad (art. 168.1) y las leyes no pueden impedir la difusión de los proyectos de partido contrarios al contenido material Constitución (JIMÉNEZ CAMPO, J, en Diez tesis sobre la posición de los partidos políticos en el ordenamiento español, en Régimen jurídico de los partidos políticos y Constitución, nº 51, CEC, Madrid, 1994).

5. Véase al respecto JIMÉNEZ DE PARGA, M.: ‘El TC español y el TC alemán’, ABC 5 de mayo de 2002.

6. Determinados periódicos se han hecho eco de dicha atribución y la han cuestionado afirmando lo siguiente: “Una ley es un instrumento jurídico que no sólo debe sortear cualquier riesgo de inconstitucionalidad, sino ajustarse lo más estrictamente posible a su finalidad general. Quizá sea tan inconstitucional que la iniciativa para instar la ilegalización de un partido esté en manos del ministerio fiscal que del Gobierno o de grupos parlamentarios. Pero parece más congruente de una ley y que busca la disolución judicial de un partido político corresponda al órgano constitucionalmente encargado de la defensa de la legalidad”, ver Editorial en EL PAÍS de 8 de abril de 2002.

7. Véase el artículo de RUBIO LLORENTE, F.: ‘Los límites de la democracia’, El País 26 de abril de 2002.

8. Véase al respecto ‘El TC español y el TC alemán’, ABC 5 de mayo de 2002.

9. Ver RUBIO LLORENTE, F.: La ley y la demanda, El País 17 de mayo de 2002.

10. Al respecto el artículo de BLANCO VALDÉS, R. L.: La nueva ley de partidos. A propósito de la ilegalización de Batasuna, en Clave de Razón Práctica, Julio/Agosto, núm. 124, 2002.

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Personal investigador de la Comunidad Autónoma de Madrid
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales (Universidad Rey Juan Carlos)