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La sombra del extranjero se acorta en el Senado
La Cámara Alta ha enmendado en profundidad el Proyecto de Ley de Extranjería aprobado por el Congreso de los Diputados, limitando muchos de los derechos que previamente habían sido reconocidos en la Cámara Baja, a la cual deberá volver para su aprobación definitiva.

José Fernando Merino Merchán
Profesor de Derecho constitucional
Universidad Rey Juan Carlos de Madrid

La Cámara Alta ha enmendado en profundidad el Proyecto de Ley de Extranjería aprobado por el Congreso de los Diputados, limitando como vamos a exponer muchos de los derechos que previamente habían sido reconocidos en la Cámara Baja, a la cual deberá volver para su aprobación definitiva.

Pero al tratarse de una Ley orgánica por afectar al desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, hará falta que el Grupo parlamentario del PP cuente con el apoyo de CiU, Coalición Canaria y algún otro independiente para alcanzar la mayoría absoluta en la votación final sobre el conjunto del Proyecto.

El Senado, al enfrentarse con el Proyecto de Ley remitido por la Cámara Baja, ha tenido que guardar un difícil equilibrio entre el llamado "efecto llamada", al que era proclive esa Cámara, y el "efecto rechazo". La justa ponderación entre uno y otro viene dado por las directrices y la política marcada en esta materia por la Unión Europea y de la que el Estado español no puede desvincularse, no sólo en cuanto que miembro de la misma sino también por el carácter inmediatamente fronterizo que España tiene con los territorios donde mayor movimiento de emigrantes se produce. Hagamos, a continuación un breve excurso sobre la situación jurídica en la que quedarían los extranjeros en España y su integración social.

El Título I del Proyecto de Ley recoge los derechos y libertades de los extranjeros. En el Texto aprobado en primera instancia por el Congreso de los Diputados se equiparaban los derechos de los inmigrantes, fuesen legales o ilegales, a los de los españoles (efecto llamada). Según las enmiendas introducidas en el Senado, sólo los inmigrantes legales tendrán los mismos servicios y prestaciones sociales que los españoles; aunque unos y otros podrán acceder a la sanidad y a la educación obligatoria, acceso al sistema de becas y ayudas e incluso, al desempeño de actividades de carácter docente.

Asimismo, se reconocía en el Texto del Congreso que todos los extranjeros podrían acceder a la Administración pública como personal laboral. Las enmiendas senatoriales limitan ese derecho sólo a los extranjeros que se encuentran legalmente en España.

Una de las cuestiones más polémicas de todo el Proyecto se refiere al fenómeno denominado reagrupación familiar, que ha quedado también rígidamente limitado en el Senado. Así, si en el Proyecto aprobado por el Congreso se decía que el extranjero tiene derecho a que se le conceda permiso de residencia en España para reagruparse junto con sus hijos, padres o cónyuge, en el Senado se determina que los extranjeros residentes en España tienen derecho a reagruparse con ellos en España los familiares que se determinan en el art. 17. Esto es, con su cónyuge, siempre que no se encuentre separado de hecho o de derecho o que el matrimonio se haya celebrado en fraude de ley; hijos del residente y del cónyuge, incluidos los adoptados, siempre que sean menores de 18 años o estén incapacitados. En el nuevo planteamiento que hace el Senado de la reagrupación familiar se remite a un futuro reglamento la determinación del tiempo previo de convivencia en España para que tenga lugar la reagrupación. La fijación por vía reglamentaria del requisito de la previa convivencia, ha sido justificado por los Senadores del PP y CiU, como una medida que evite el fraude de los llamados matrimonios de conveniencia. Y en todo caso, el Senado también ha eliminado en esta materia el derecho a reagruparse a cualquier otro familiar respecto del que se justifique la necesidad de autorizar su residencia en España por razones humanitarias.

Punto importante de los derechos y libertades de los extranjeros en España lo constituye el de las garantías jurídicas que deben asistirles. Según las enmiendas senatoriales se les sigue reconociendo a los extranjeros que se hallan en España todas las garantías previstas en la legislación general sobre Procedimiento Administrativo, incluido el derecho a recurso; pero dos son las innovaciones que se proponen: a) en cuanto a la ejecutividad de los actos administrativos se recurre a un eufemismo consistente en afirmar que les será de aplicación lo previsto con carácter general en la legislación vigente, salvo lo dispuesto en esta Ley para la tramitación de expedientes de expulsión con carácter preferente; y b) en lo atinente a la asistencia letrada, se elimina la obligación de informar a los inmigrantes a los que se les deniega la entrada en España, del derecho a la asistencia letrada.

En el Título II del Proyecto, relativo a las situaciones de los extranjeros, el Senado ha incorporado importantes novedades al Proyecto del Congreso. Estas novedades consisten en:

1.- Que todo extranjero que pretenda entrar en España deberá presentar los documentos que justifiquen el objeto y condiciones de su estancia, además de acreditar medios de vida suficientes para el tiempo que pretenda permanecer en España.

2.- Mientras que el Congreso establecía que la concesión de visados sería reglada y su denegación debería ser expresa y motivada con indicación de los recursos procedentes, en el Senado se determina que la denegación sólo será motivada cuando se trata de visados de residencia para reagrupación familiar o para el trabajo por cuenta ajena.

3.- La salida de España antes libre, según el Texto del Congreso, ahora podrá quedar limitada cuando la autoridad judicial competente adopte una resolución contraria a esa salida.

4.- Se da un nuevo concepto en el Senado de lo que son extranjeros residentes, a saber, los que hayan obtenido un permiso de residencia temporal o de residencia permanente.

5.- En materia de regularización, en el Congreso se establecía que era automática respecto de aquellos extranjeros que acreditasen una estancia de dos años en España, en cambio, según el Texto del Senado, tal mecanismo deja de ser automático para dejar en manos de la Administración la discrecionalidad para conceder el permiso de residencia temporal a los extranjeros que en su momento hubieran obtenido tal permiso y lo tuvieran renovado, al menos, en una ocasión. Pero enfatizándose que, para obtener ese permiso de residencia es necesario acreditar medios de vida suficientes o un trabajo por cuenta propia o ajena.

6.- Se distingue, asimismo, entre residencia permanente y residencia temporal. Respecto a la primera, en el Congreso se reflejaba que tenían derecho a tal tipo de residencia los que hubiesen tenido residencia temporal durante cinco años; el Senado ha añadido que esa residencia temporal durante cinco años ha de ser de forma continuada. En cuanto a la residencia temporal, que según el Congreso se obtenía simplemente con haber solicitado licencia para trabajar por cuenta propia, en el Senado se exige que esas licencias hayan sido ya concedidas.

7.- En cuanto a los permisos de trabajo, el Congreso en su Texto señalaba que los extranjeros mayores de 16 años que deseen ejercer cualquier actividad lucrativa, laboral o profesional, en España, deberán obtener una autorización administrativa o el permiso de trabajo; a estas exigencias se añade ahora, conforme a la enmiendas senatoriales, el haber obtenido además el permiso de residencia.

8.- Otra cuestión que ha sido muy debatida durante la tramitación del Proyecto lo constituye el llamado contingente de trabajadores extranjeros. En el Proyecto del Congreso se decía que el Gobierno establecerá anualmente, previa audiencia del Consejo Superior de Política de Emigración, un contingente de mano de obra; mientras que en el Senado se cambia esa redacción por la de podrá establecerse un contingente de mano de obra...

9.- Relacionado con el punto anterior, se encuentra el de la cuestión del retorno de los extranjeros a los que en frontera no se les permita el ingreso en España. Según la redacción alcanzada en el Senado, esos extranjeros serán devueltos a su país de origen en el plazo más breve posible; habiéndose suprimido la garantía siguiente: la autoridad gubernativa que acuerde el retorno, se dirigirá al juez de instrucción si el retorno en cuestión fuera a retrasarse mas de 72 horas para que determine el lugar donde hayan de ser internados hasta que llegue el momento del regreso al país de origen.

10.- Otras cuestiones que han sido reguladas de forma distinta en el Senado al Congreso, atañen a cuestiones como el derecho al asilo, que ha quedado eliminado del Proyecto de Ley; la participación de los extranjeros en las elecciones municipales, para las que se exigirá la reciprocidad como requisito necesario y la fecha de la regularización de los extranjeros en territorio español, que mientras en el Congreso se fijaba para antes del 1 de junio de 1999, en el nuevo Texto postulado por el Senado se fija en el 1 de enero de 1999, por lo que se excluye a un gran número de inmigrantes de la posibilidad de integrarse en la sociedad española.

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