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Análisis del Régimen Sancionador de la Ley 7/1998, de 13 de Abril, sobre Condiciones Generales de la Contratación
Análisis de este escueto, hasta su futuro desarrollo reglamentario, régimen sancionador de la Ley 7/1998.

Marcos Fernández Enríquez
marcosfe@arrakis.es
Licenciado en Derecho

El capítulo VII de la Ley 7/1998, de 13 de abril, establece el régimen sancionador por el incumplimiento de la normativa sobre condiciones generales de la contratación, en particular, como dice la Exposición de Motivos de la Ley, la falta de inscripción de las condiciones generales de la contratación en el Registro cuando sea obligatoria, por un lado, y la persistencia en la utilización o recomendación de cláusulas generales nulas, por otro.

En el artículo se hace un análisis de este escueto, hasta su futuro desarrollo reglamentario, régimen sancionador de la Ley 7/1998, empezando por:

a) una relectura completa del artículo 24 de la citada ley,
b) analizando a continuación cuáles son las infracciones o conductas que tipifica la norma como susceptibles de ser sancionadas,
c) qué Administración ostenta la competencia para imponer las correspondientes sanciones una vez que se verifique que la infracción ha tenido lugar,
d) la cuantía de la multa que se impondrá al sujeto, persona física o jurídica, que haya cometido la infracción,
e) los elementos modificativos de la responsabilidad que pueden intervenir como circunstancias atenuantes o agravantes de la responsabilidad administrativa que se haya de imponer,
f) una referencia final a la normativa sobre infracciones y sanciones en el ámbito relativo a consumidores y usuarios, a los que, como establece el artículo 24 in fine, se aplicará su legislación específica.

Puesto que nos hallamos claramente ante unas sanciones de orden administrativo, tendremos que hacer una breve recapitulación de los principios que rigen la potestad sancionadora y el procedimiento sancionador, (Título IX de la Ley 30/1992, de 26 noviembre).

Por su parte, la Constitución Española de 1978 en su artículo 25.1 establece el llamado principio de legalidad penal y administrativa, cuando dispone que "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento".

El TC ha dejado sentadas las condiciones mínimas para la imposición de sanciones administrativas:

a) Sujeción de la potestad sancionadora al principio de legalidad.
b) Interdicción de las penas de privación de libertad.
c) Respeto a los derechos de defensa.
d) Subordinación de la potestad sancionadora de la Administración a la autoridad judicial.

1. Los principios que rigen la potestad sancionadora (Cap. I del Título IX de la Ley 30/92, de 26 de noviembre), son:

a) Legalidad,
b) Irretroactividad,
c) Tipicidad,
d) Responsabilidad,
e) Proporcionalidad,
f) Prescriptibilidad de infracciones y sanciones,
g) Non bis in idem

2. Los principios que rigen el procedimiento sancionador (Cap. II del Título IX de la Ley 30/92, de 26 de noviembre) son:

a) Garantía del procedimiento,
b) Establecimiento de los derechos del responsable,
c) Posibilidad de establecer medidas de carácter provisional,
d) Presunción de inocencia,
e) Resolución motivada.

El artículo 24 de la Ley:

"La falta de inscripción de las condiciones generales de la contratación en el Registro regulado en el Capítulo III cuando sea obligatoria o la persistencia en la utilización o recomendación de condiciones generales respecto de las que ha prosperado una acción de cesación o retractación, será sancionada con multa del tanto al duplo de la cuantía de cada contrato por la Administración del Estado, a través del Ministerio de Justicia, en los términos que reglamentariamente se determinen, en función del volumen de contratación, del número de personas afectadas y del tiempo transcurrido desde su utilización.
No obstante, las sanciones derivadas de la infracción de la normativa sobre consumidores y usuarios se regirá por su legislación específica".

Las Conductas Típicas:

a) La falta de inscripción de las condiciones generales de la contratación en el Registro regulado en el Capítulo III cuando sea obligatoria.

¿Cuándo es obligatoria la inscripción?. Según el Capítulo III de la Ley:

1. A instancia de cualquier interesado
2. Cuando el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, imponga la inscripción.
3. Cuando la inscripción sea solicitada: por el predisponente, el adherente, los legitimados para ejercer la acción colectiva (que pueden ser: Asociaciones o Corporaciones de empresarios, profesionales y agricultores, Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, Asociaciones de Consumidores y Usuarios, Instituto Nacional de Consumo y organismos correspondientes de las CCAA y CCLL, los Colegios Profesionales y el Ministerio Fiscal) o por Mandamiento judicial.

b) La persistencia en la utilización o recomendación de condiciones generales respecto de las que ha prosperado una acción de cesación o retractación.

En realidad son dos las conductas tipificadas en este apartado:

1ª La persistencia en la utilización de condiciones generales respecto de las que ha prosperado una acción de cesación (hay que señalar que la acción de cesación se dirige a obtener una sentencia por medio de la cual se condene al demandado a eliminar de sus condiciones generales las que se reputen nulas y a abstenerse de utilizarlas en lo sucesivo).

2ª La persistencia en la recomendación de condiciones generales respecto de las que ha prosperado una acción de retractación (por medio de la acción de retractación se insta la imposición al demandado, sea o no el predisponente, de la obligación de retractarse de la recomendación que haya efectuado de utilizar las cláusulas de condiciones generales que se consideren nulas y de abstenerse de seguir recomendándolas en el futuro, siempre que hayan sido efectivamente utilizadas por el predisponente en alguna ocasión).

La Cuantía de la Sanción:

…será sancionada con multa del tanto al duplo de la cuantía de cada contrato…

Esta es la escueta dicción del artículo. Será el futuro reglamento el que regulará con detalle las posibles oscilaciones de la cuantía de la sanción, atendiendo a las circunstancias que concurran en el caso.

La Administración Competente para sancionar:

…por la Administración del Estado, a través del Ministerio de Justicia, en los términos que reglamentariamente se determinen…

Es la Administración Central por tratarse de materia reservada por la Constitución al Estado. La determinación exacta de los órganos para iniciar, instruir y resolver, dentro del Ministerio de Justicia, entiendo que está pendiente del futuro desarrollo reglamentario de la norma.

Circunstancias modificativas de la responsabilidad:

…en función del volumen de contratación, del número de personas afectadas y del tiempo transcurrido desde su utilización.

La concurrencia de estas circunstancias agravará o atenuará, según los casos, la infracción cometida y supondrá una mayor o menor sanción, también según qué casos.

La Ley 30/1992, por su parte considera los siguientes criterios para la graduación de las penas:

- Intencionalidad o reiteración de la conducta
- Naturaleza de los perjuicios causados
- Reincidencia, por comisión, en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza

Remisión a la normativa de consumidores y usuarios:

…las sanciones derivadas de la infracción de la normativa sobre consumidores y usuarios se regirá por su legislación específica.

Elementos que definen el capítulo IX de la ley 26/84:

a) Necesidad de la instrucción de expediente para la imposición de una sanción
b) Non bis in idem
c) Tipificación de las conductas infractoras
d) Graduación de las infracciones
e) Establecimiento de circunstancias modificativas de la responsabilidad
f) Cuantificación de las multas
g) Establecimiento de sanciones accesorias y pago de gastos producidos.

Responsabilidad de las personas jurídicas:

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dispone en el artículo 130.1 que "sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia".

Porque falta la culpabilidad en este caso es por lo que ha sido necesario encontrar una justificación a la admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas, tarea que ha abordado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 246/1991, de 19 de diciembre, al afirmar que "la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de la ficción jurídica a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidos. Capacidad de infracción y, por ende, reprochabilidad directa, que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sometida al cumplimiento de dicha norma".

Hay que señalar que es diversa la legislación que prevé multas a la empresa y a la vez a los miembros de sus órganos directivos (Vid. Artículos 40.1 de la LGT, art. 10 de la Ley de Defensa de la competencia, la misma previsión se recoge en la Ley sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito).

Hay que destacar la importancia del Reglamento que regula el procedimiento sancionador dado el carácter administrativo del régimen sancionador de la Ley 7/1998 por ello se considera imprescindible un estudio especial del procedimiento sancionador (RD 1398/1993).

Conviene hacer una referencia final al sistema de recursos en vía administrativa procediendo los de alzada, potestativo de reposición y revisión según los casos concretos, y una escueta alusión a la jurisdicción contencioso-administrativa. Con ello se ha pretendido dar una visión de conjunto del régimen sancionador de la ley sobre condiciones generales de la contratación.

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