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APUNTES
FISCALES Los Gastos Fiscales. Una
aproximación Alberto de Blas
López
En mi último curso de Doctorado una compañera me preguntó : ¿De qué tema vas a realizar tu tesis?. Yo la respondí que no estaba muy seguro pero que probablemente fuera sobre los Gastos Fiscales, a lo que ella preguntó de nuevo ¿Gastos Fiscales?, ¿Qué son los Gastos Fiscales?. Este pequeño artículo va intentar responder esa última pregunta de una forma escueta y por supuesto desde un aspecto económico y no jurídico. La expresión Gasto Fiscal (en adelante GF), es una importación lingüística, proviene de la traducción al Castellano del término " Tax Expenditures " introducido en la teoría de la Hacienda Pública por el Profesor de la Harvard Law School Stanley S. Surrey cuando era Ayudante del Secretario del Tesoro del Gobierno de los Estados Unidos en materia de política fiscal, en el año 1968. En España este término era y es conocido con otras acepciones tales como, Beneficios fiscales, Incentivos fiscales, Incentivos tributarios, etc. El término GF o Beneficio fiscal no está explicado en las Leyes tributarias españolas. Hay que remontarse, por ejemplo, al informe que acompaña al Presupuesto de Gastos fiscales para 1980 donde se los define como: " ... a todas aquellas exenciones y bonificaciones, reducciones y desgravaciones que se desvían de la estructura propia del tributo y constituyen discriminaciones a favor de determinadas rentas o actividades con objeto de facilitar la consecución de objetivos económicos y sociales. En este sentido el GF supone una verdadera disminución de ingresos presupuestarios y se configura como un medio alternativo al establecimiento de una subvención o gasto directo en el Presupuesto de Gastos ". La OCDE (1) los define de una forma más generalizada y entiende que los GF son " ... gastos estatales hechos a través del Sistema Fiscal para conseguir objetivos económicos y sociales ". De las definiciones reseñadas anteriormente y de la doctrina, las conclusiones que se pueden extraer de este concepto son las siguientes:
Los GF en la actualidad están presentes en todos los impuestos importantes, el IRPF, el Impuesto sobre Sociedades y el IVA. Aunque fundamentalmente se idearon para el IRPF, posteriormente se extendieron a los demás impuestos siendo una de las figuras que más controversias han creado en la doctrina hacendística sobre su utilidad en la consecución de los objetivos para los que se crearon. Primero, antes de contestar a esta segunda pregunta, debemos saber cómo es posible medir los GF. En España el procedimiento que se emplea para cuantificarlos es el llamado método de "pérdida de ingresos ", es decir, cuánto pierde el Estado en la recaudación impositiva por la existencia de los GF dentro del Sistema Fiscal. La pauta para saber su cuantía es el llamado "criterio de caja " debido a que nuestros Presupuestos Generales del Estado siguen el mismo canon. Existe en nuestro país la obligación constitucional (3) de realizar anualmente el llamado Presupuesto de Gastos Fiscales, donde se incluyan todos los Beneficios Fiscales ( GF para nosotros ) que afecten a los tributos del Estado. Dentro del Presupuesto de GF se diferencia entre las cuantías de GF que afectan a los impuestos directos (IRPF, IS, Patrimonio y otros), impuestos indirectos (IVA, IT y AJD, IIEE, Tráfico Exterior, Primas de Seguros y Otros) y a las Tasas. La importancia de estos instrumentos dentro de nuestro sistema tributario es significativa si tenemos en cuenta las cuantías que se "pierden" por su existencia. Fijémonos en el gráfico (4) .
La evolución de los GF a partir de 1987 es creciente (debido en gran medida a la evolución de nuestro Sistema Fiscal en esos años), hasta el punto de alcanzar los 3,8 Billones de Ptas. presupuestados para el año 1997. Podemos apreciar, según las cuantías perdidas de ingresos, que los GF son un elemento fundamental en la evaluación del Déficit Público. La medición de los mismos es prioritaria si se quiere tener una "imagen fiel" de la evolución de los Presupuestos Generales del Estado.
El motivo de la inclusión de los GF dentro de los sistemas tributarios se remonta a la creación del Estado Providencia que se impuso de forma generalizada en toda Europa después de la Segunda Guerra Mundial. La creación de estos instrumentos de Política Fiscal se debió, como hemos hecho referencia, a la necesidad de que el Sistema Fiscal fuera un instrumento de recaudación, pero también un medio para la redistribución de la renta y de fomento de actitudes que eran y son necesarias para el crecimiento de los países, como son la inversión en bienes de equipo, fomento del empleo y adquisición de viviendas, desarrollo del Sistema Financiero, etc. Para ello, se podrían haber empleado subvenciones directas por parte del Estado, pero éstas, a parte de ser mucho más difíciles de gestionar, creaban una imagen más visible de discriminaciones entre los que se beneficiaban de ellas y los que no se podían acoger a su disfrute. Por estas razones el crecimiento en la utilización de los GF, como instrumentos de incentivación de conductas o protección de sectores y productos, evolucionó al alza en todos los países de la OCDE. En la actualidad los GF en nuestro país se encuentran clasificados funcionalmente de la siguiente forma (según políticas de gasto para 1997) (5):
Como se aprecia en los anteriores epígrafes los GF se encuentran afectados a diferentes objetivos concretos que buscan el desarrollo del país tanto por el lado de la producción como de la protección social.
En economía no hay nada bueno o malo, pueden ser instrumentos eficientes o ineficientes, eficaces o ineficaces, de lo que no hay duda es que hasta que se demuestre de forma empírica no se puede afirmar la utilidad o inutilidad de una cosa a no ser que sea simple y evidente. El caso de los GF en la doctrina hacendística es paradójico. La mayoría de los estudiosos del tema se decantan por su desaparición, ya que, según exponen descriptivamente interfieren en la eficacia y eficiencia del Sistema Fiscal y de la economía (6). La generalización que se hace sobre todos los GF no es apropiada debido a que se han realizado estudios concretos sobre determinados GF y se ha demostrado su eficacia en la consecución de sus objetivos (por ejemplo Feldstein o en el caso de España Espitia y equipo de la Universidad de Zaragoza). Los argumentos en los que se apoyan algunas partes de la doctrina para criticar la existencia de los GF vienen dados por la ausencia de respuestas concretas a las siguientes preguntas:
Esta es una pequeña muestra de las preguntas que surgen al estudiar los llamados incentivos fiscales. Según mi criterio, no se puede denostar este instrumento hasta que no se haya dado a todas estas preguntas una respuesta empírica. Cuando se hace de una forma descriptiva el análisis suele llevar a una respuesta afirmativa. Sin embargo, los GF son sólo una parte de la Política Fiscal, es decir, están interrelacionados con multitud de variables que sería necesario incluir en cualquier estudio serio para que este gozara de una mínima realidad y credibilidad. Con respecto al Presupuesto de GF, este ha pasado de ser un simple listado de cantidades sin ninguna exactitud ni sentido a (y únicamente en fecha reciente) ser un instrumento del cual se puede obtener información y orientación (7), aunque se aprecien faltas considerables sobre todo a la hora de la verdadera cuantificación de algunas partidas consideradas como GF. En la actualidad el estado de los estudios de GF se encuentra en muchas ocasiones paralizado en el sector de la investigación universitaria, no siendo así en los organismos oficiales como el Instituto de Estudios Fiscales de Madrid o el Ministerio de Economía y Hacienda. Lo que cabe esperar de estos dos organismos es la publicación externa de los estudios realizados, ya que, en muchas ocasiones, se mantienen como documentos internos. Podremos cambiar y hacer cambiar de ideas sobre estos instrumentos a la doctrina sólo si se realizan estudios empíricos sobre ellos. Por mi parte, ya estoy tomando nota de ello y mi tesis se está realizando sobre un determinado tipo de GF. ¿Y el resto quién los estudiará?.
NOTAS: (1) OCDE (1984). Tax Expenditures, a Review of the Issues and Country Practices. Comittee on Fiscal Affairs. París. (2) Las medidas de fomento del empleo que se tomen como consecuencia del pacto entre la CEOE y los Sindicaros UGT y CCOO, se verán plasmadas, en gran medida, a través de GF que harán más barata la contratación. (3) Artículo 134.2 CE. (4) Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Memoria de la Administración Tributaria. (5) VV. AA. (1997). El Presupuesto de Gatos Fiscales para 1997 (Memoria de Beneficios Fiscales a incluir en el Informe Económico y Financiero adjusto al Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 1997). Ministerio de Economía y Hacienda. (6) Informe Carter, por ejemplo, o bien el actual estudio de Zee Howell para el Fondo Monetario Internacional, donde los descalifica sin aportar evidencias basadas en estudios previos. (7) Este cambio en el Presupuesto de Gastos Fscales se debe al esfuerzo que Domingo Carvajo Vasco y el grupo de trabajo, viene realizando en la elaboración del Presupuesto en el Ministerio de Economía y Hacienda y con sus múltiples artículos sobre los Gastos Fiscales. Home | Acerca de INJEF | Servicios INJEF - Información
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