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El efecto directo vertical de las Directivas Comunitarias
¿Se pueden reclamar los derechos reconocidos por una Directiva comunitaria que no ha sido traspuesta al ordenamiento jurídico español?

Catalina Merino Gabeiras
cata@injef.com
INJEF

Introducción
Significado del efecto directo vertical de las Directivas comunitarias
Responsabilidad del Estado miembro
Conclusión

No encierra ninguna duda reconocer que la inserción del Derecho Comunitario en el sistema jurídico de cada Estado ha producido y aún produce ciertas dificultades.

En el devenir del Derecho comunitario existe coincidencia al asignar un papel central en la evolución y dinámica de ese ordenamiento supranacional al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En efecto, es esta instancia judicial comunitaria la única capaz de doblegar las resistencias e impedimentos estatales para la correcta asunción del Derecho comunitario.

En el presente artículo se pretende revelar a la luz de los principios establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante T.J.C.E.), el alcance y significado actual del principio de efecto directo vertical de las Directivas comunitarias.

En concreto se pretende determinar las consecuencias de la no trasposición por parte de un Estado miembro de una Directiva comunitaria después de expirado el plazo fijado para su conversión a Derecho interno y si los derechos reconocidos en la Directiva comunitaria son susceptibles de ser invocados por un particular aunque ésta no haya sido efectivamente traspuesta.

Sumario

El artículo 189.3 del Tratado de la Comunidad Económica Europea se limita a decir: "La Directiva vincula a los Estados miembros destinados en cuanto al resultado a alcanzar, dejando a las instancias nacionales la competencia en cuanto a la forma y a los medios."

No cabe duda alguna acerca del carácter obligatorio de las Directivas, pero sí en cuanto a sus efectos directos, es decir, en cuanto a la posibilidad de ser invocadas por los ciudadanos como fuente de derechos y deberes.

La Directiva comunitaria está caracterizada por la obligatoriedad de sus objetivos, permitiendo a las autoridades nacionales que adopten los medios que consideren oportunos para la consecución de los resultados que se persiguen, y carece por lo general de efecto directo mientras esté vigente el período de trasposición. Sin embargo al final de dicho período los objetivos contenidos en ellas se van a convertir en obligatorios, no sólo para los Estados miembros sino también para los particulares.

Esta circunstancia nos lleva a defender la potencial alegación de las disposiciones desde la Directiva en cuestión, durante el tiempo que transcurre desde su aprobación por las instituciones comunitarias, hasta la entrada en vigor de la norma de trasposición adoptada por el Estado afectado. Si bien, en aras a la seguridad jurídica, no se puede obligar a ningún juez a que tome en consideración tales disposiciones, entendemos que existe lo que podríamos denominar "obligación moral" de carácter cuasi-jurídico, de ir adoptando los criterios utilizados al emitir sus fallos a la nueva situación creada por la existencia de las Directivas.

Las Sentencia RATTI, de 5 de abril de 1979, as.148/78 y la Sentencia de 19 de enero de 1982, CASO URSULA BECKER contra FINANZANT MUNSTER-INNENSTADT, clarifican la aplicabilidad del efecto directo de las Directivas comunitarias.

La Sentencia URSULA BECKER plantea una cuestión de gran transcendencia, cual es, que las Directivas comunitarias constituyen normas básicas del Derecho comunitario.

A este respecto la citada resolución del T.J.C.E. viene a confirmar a su vez una jurisprudencia anterior, en el sentido de que "cuando las disposiciones de una Directiva son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y precisas, tales disposiciones pueden ser invocadas por los particulares afectados a falta de medios de ejecución de la mencionada Directiva que debían haber sido adoptadas por el Estado destinatario de la Directiva en un plazo determinado". En consecuencia, los particulares ven reforzada su esfera jurídica y el Derecho comunitario logra que su efecto útil, es decir, su funcionalidad, no se vea desvirtuada por una eventual inejecución de las Directivas comunitarias por un Estado miembro.

La Sentencia FACCINI DORI, de 14 de julio de 1994, as.19/92, del Pleno del T.J.C.E., establece la negativa a reconocer efectos directos de la Directiva entre particulares, remontándose a la doctrina ya declarada en la Sentencia MARSHALL, de 26 de febrero de 1986, as.152/84, reiterando su razonamiento de que la invocabilidad de las Directivas frente al Estado, o cualquier ente estatal, tiene fundamento en el carácter obligatorio que el artículo 189 TCE reconoce a las Directivas, pero sólo frente a todo "Estado miembro destinatario", y cuya finalidad es impedir que un Estado miembro pueda beneficiarse de su incumplimiento del Derecho comunitario. Insistirá el Tribunal en este último aspecto, señalando que resultaría inaceptable que un Estado al que el legislador comunitario le ha obligado a adoptar ciertas reglas destinadas a regular sus relaciones con los particulares y a otorgarles el beneficio de ciertos derechos pudiera invocar la inejecución de sus obligaciones con la finalidad de privar a los particulares del beneficio de tales derechos.

Por lo tanto lo que no puede hacer el Tribunal es extender su jurisprudencia respecto a la aplicabilidad de las Directivas frente al Estado al ámbito de las relaciones inter privativos, pues considera que la Comunidad Europea sólo puede crear obligaciones en los particulares por medio del instrumento normativo que son los Reglamentos y no las Directivas. Pero el Tribunal no se contenta con declarar que la Directiva no puede ser invocada por un particular contra otro particular, sino que buscando la mayor aplicación del Derecho comunitario, le recuerda al juez proponente que debe interpretar la legislación estatal existente con el referente de la (incumplida) Directiva comunitaria. Se logra así el efecto de considerar a todo juez del Estado miembro como juez de la Comunidad.

El incumplimiento de un Estado con respecto a su obligación de desarrollo de lo dispuesto en una Directiva se manifiesta como un auténtico punctum dolens del Derecho comunitario. La utilizadísima vía, prevista en el tercer párrafo del artículo 189 T.C.E. choca de hecho con frecuencia con Estados incumplidores (sin perjuicio de reconocer que tales incumplimientos no son siempre objeto de una voluntad explícita de resistencia, sino en bastantes ocasiones originados por objetivas dificultades de adaptación al ordenamiento propio). Frente a tal situación sólo existe el recurso por incumplimiento, (regulado en los artículos 169 a 171 del Tratado), cuya finalidad es permitir la determinación del contenido exacto de las obligaciones de los Estados miembros, impuestas por las normas de Derecho comunitario, asegurándose su ejecución por vía de la actuación de la Comisión y garantizando, de este modo, la protección jurídica de todos los sujetos de la Comunidad.

La interposición del recurso puede efectuarse por la Comisión o por otro Estado miembro. En ambos casos el acceso al Tribunal debe ir precedido de una fase precontenciosa, siendo posible llagar en esta fase a una conciliación que ponga fin al procedimiento.

Los particulares podrán dirigirse a la Comisión para informar de la existencia de un incumplimiento por parte de algún Estado miembro, sin que la decisión negativa de aquélla a utilizar la vía del artículo 169 del Tratado pueda ser objeto de recurso, salvo el que tienda a obtener una indemnización.

En definitiva, frente a la situación de inobservancia por parte del Estado del plazo otorgado por las Directivas para su trasposición, sólo cabría jurídicamente el recurso por incumplimiento, con las limitaciones siguientes:

1.º Al no reconocérsele legitimación directa por el art.169 del Tratado a los particulares, éstos no pueden plantear el incumplimiento de Directivas comunitarias, pudiendo acceder sólo al mismo, en su caso, por vía prejudicial del art. 177 T.C.E.

2.º Que el Tribunal de Justicia se limita a pronunciarse sobre la incompatibilidad del Derecho nacional (o de las actuaciones del Derecho nacional en su caso) pero no puede proceder por la propia autoridad de su sentencia a anularlo.

3.º Que el Tribunal de Justicia no actúa como última instancia jurisdiccional de casación con respecto a los órganos judiciales nacionales, de tal manera que una sentencia dictada con claro olvido o inclusive, en palmaria contradicción con el Derecho comunitario no puede ser llevada por los particulares interesados ante el citado Tribunal.

Sumario

Es en la Sentencia del pleno del T.J.C.E. de 19 de noviembre de 1991, asunto FRANCOVICH Y BONIFACI, donde el órgano jurisdiccional tuvo que enfrentarse por primera vez con el problema de la existencia y extensión de la responsabilidad de los Estados miembros frente a los ciudadanos por incumplimiento de la obligaciones impuestas por el Derecho comunitario. El T.J.C.E. al reconocer el efecto directo "parcialmente" a la Directiva, tuvo que arbitrar un medio por el cual no se le privase de protección a los justiciables, cual es la responsabilidad del Estado por los daños que resulten del incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.

El T.J.C.E. en esta sentencia, establece tres requisitos para el reconocimiento de la responsabilidad de los Estados, y consiguiente derecho de indemnización, a saber:

1º.- Que el resultado prescrito por la Directiva implique la atribución de derechos a favor de los particulares.

Este primer requisito está relacionado con el efecto directo de la Directiva; se trata de que la Directiva atribuya verdaderos derechos a los particulares, no por tanto intereses o expectativas legitimas.

2.º- Que su contenido pueda ser identificado basándose en las disposiciones de la Directiva.

El Tribunal no matiza con qué precisión deberá aquilatarse el contenido; si la precisión que se exige es la misma que se necesitará para que la directiva produzca efecto directo, en contadas ocasiones una directiva imprecisa o condicional dará lugar a responsabilidad del Estado.

3.º- Que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas.

La Sentencia WAGNER MIRET de 16 de diciembre de 1993, dispone que: "El derecho a la reparación constituye el corolario necesario del efecto directo reconocido a las disposiciones comunitarias cuya infracción ha dado lugar al daño causado." De este modo, se da por concluida una de las cuestiones que quedaron pendientes en la Sentencia FRANCOVICH, es decir la responsabilidad coexiste con el efecto directo, no cobra vigencia por inaplicación de aquél.

Es importante señalar también que el principio de responsabilidad es válido para cualquier supuesto de violación del Derecho comunitario por parte de un Estado miembro, con independencia de cual sea el órgano del Estado a cuya acción u omisión se deba el incumplimiento, así es indiferente que la violación que haya causado el perjuicio sea imputable al poder judicial, al legislativo o al ejecutivo.

Los requisitos para que el principio de responsabilidad estatal genere un derecho de indemnización depende de la naturaleza de violación del Derecho comunitario que origine el perjuicio causado.

La protección que los derechos de los particulares deducen del Derecho comunitario no puede variar en función de la naturaleza nacional o comunitaria de la autoridad que origina el daño.

No es cuestionado que la reparación de los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario debe ser adecuada al perjuicio sufrido, y siempre de modo que garantice la tutela efectiva de los derechos justiciables.

Sumario

A la vista de cuanto antecede cabe concluir lo siguiente:

1.- Que en virtud del efecto de aplicación directa de la Directivas los Estados miembros de la Unión están inexcusablemente obligados a aplicar las Directivas con todos sus consecuencias en su ámbito interno, sin perjuicio de asumir la correspondiente responsabilidad frente a las autoridades de la Unión e incluso ante una hipotética invocación de sus nacionales por dejar inaplicado o demorado en el tiempo la eficacia de la Directiva.

2.- En la medida en que opera el principio procesal de la prejudicialidad el juez nacional (interno) puede -y en el futuro deberá- hacer una aplicación directa del Derecho comunitario en relaciones horizontales entre particulares de cada uno de los Estados miembros.

3.- Las dos anteriores conclusiones tomarán especial relieve sobre todo desde la perspectiva de la protección del mercado de los usuarios y consumidores que va a ser objeto de constante regulación por las instancias de la Unión. Este ha sido el espíritu de la Conferencia Intergubernamental de 1996 y el Tratado de Amsterdam de 1997.

Sumario

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