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URBANISMO La
clasificación urbanística del suelo tras las medidas
liberalizadoras adoptadas por el Gobierno español Teresa
Saintgermain La nueva regulación del RD Ley 4/2000 de 23 de junio, otorga carácter reglado a la clasificación del "suelo no urbanizable", equiparándolo con el tratamiento que hasta ahora solo se venía reconociendo para clasificar el "suelo urbano", y dejando acotado entre estas dos categorías, "el suelo urbanizable" como el suelo residual, no comprendido ni en uno ni en otro de los anteriores. El resultado de esta nueva formulación, es que la clasificación del suelo, en sus tres categorías, urbano, urbanizable y no urbanizable, ha dejado de pertenecer al ámbito de las potestades discrecionales de la Administración, para configurarse a partir de ahora, como decisiones regladas. La aportación de esta medida, sobre el ordenamiento urbanístico, al margen de el amplio abanico de sus efectos concretos, de los que analizaremos a continuación uno de los más novedosos, es sobre todo su proyección sobre el tratamiento jurídico que a partir de ahora va a recibir un concepto clave en el ordenamiento urbanístico como es el de la clasificación del suelo, cuya configuración ha venido siendo una fuente de conflicto y desigualdad, al tratarse de forma diferente según fuera la categoría de suelo adoptada, a pesar de tratarse de un concepto jurídico único: la potestad de clasificación, proyectado sobre un mismo objeto: el suelo. Como ya ha sido comentado aquí en otras ocasiones, no compartimos la extendida idea de que es la LS la que configura de forma diferente la potestad de clasificar el suelo, determinando que esa función sea reglada, cuando se trata de clasificar el suelo como "urbano", y discrecional cuando se clasifica como "urbanizable" o "no urbanizable"; nada de esto se contempla en la Ley, sino que tal distinción ha nacido exclusivamente de la errónea identificación, arrastrada hasta hoy por destacados juristas, de dos conceptos radicalmente diferentes: el suelo urbano común, proveniente de la situación de hecho preexistente a la promulgación de la primera LS 1956, y el suelo urbano desarrollado según la nueva regulación de la LS 1956 y sus sucesivas versiones, esto es, desarrollando el suelo urbanizable, por sectores de equidistribución, mediante planes parciales y garantizando en ellos los estándares mínimos de dotaciones y servicios. Aunque al final en ambos casos se alcance la misma condición urbana para el suelo, se trata de suelos de diferente naturaleza jurídica, que la LS ha distinguido y que sus aplicadores han confundido e identificado. Fue únicamente para calificar y recoger el suelo urbano preexistente, para lo que la primera LS 1956, estableció determinadas reglas de valoración, en función del grado de consolidación y el nivel de servicios con el que contaban en ese momento y, una vez asumido el suelo urbano preexistente según las reglas descritas en la LS, era obvio que para el resto, solo cabía la clasificación de urbanizable o no urbanizable, por lo que a partir de ese momento y una vez elaborada la delimitación del suelo urbano preexistente a la LS, ya no era legalmente posible continuar aplicando indefinidamente las mismas reglas para continuar incorporando y anexionando como urbanos nuevas áreas, a no ser que se hiciera para corregir algún error presente en aquella delimitación y todo ello con independencia de las situaciones de hecho desarrolladas posteriormente al margen de la Ley, que llegan a consolidarse por el mero transcurso de los plazos de prescripción fijados para las infracciones, a las que en unos casos se siguen aplicando las mismas reglas para incorporarlas al suelo urbano y en otros son sometidas a un expediente de "legalización" "ad hoc" con la misma finalidad. Sentado así que no es la LS la que aplica diferentes criterios en la clasificación del suelo, sino la confusión de identificar el suelo urbano anterior a la LS con el posterior a ella, la medida adoptada ahora por el Gobierno, en el marco del precepto constitucional del art. 149.1.13ª CE, clarifica la interpretación legal y rectifica el tratamiento jurídico que se ha venido dando a la clasificación del suelo, armonizándolo con la Constitución, y reduciendo el margen de discrecionalidad, que en este campo tiende a traducirse en arbitrariedad, por todo lo cual supone un notable avance en la seguridad jurídica. El efecto inmediato del RD Ley 4/2000 de 23 de junio, al tratarse de una norma de aplicación inmediata, es el de su superposición al planeamiento vigente en la actualidad, con independencia de que las respectivas administraciones acometan la adaptación concreta de sus planes a esta nueva norma de ámbito nacional (Fundamento Jurídico 14 STC 61/1997). A partir de ahora, los propietarios de suelo "no urbanizable", cuyas características no respondan a las definidas por el RD para adoptar esta clasificación, podrán promover el desarrollo urbano de sus terrenos, mediante la elaboración de un Plan Parcial, porque, su clasificación no depende ya en exclusiva de la libre opción del planificador, sino que, al igual que el suelo "urbano", está sometida a un criterio reglado, y será "urbanizable", aunque no venga así clasificado en el plan, si se dan en él los requisitos recogidos en la LS para serlo, esto es, que no existan razones objetivas que justifique el separarlo y preservarlo del proceso urbanizador. Es posible que esta nueva formulación legal pueda despertar recelos, especialmente si se analiza con prejuicios localistas o autonomistas, y si se persiste en insistir que no es así como se formula la clasificación del suelo en la LS, pero ni aún así podrá negarse que este nuevo planteamiento legal no responde sólo a una concepción materialista, aunque pudieran serlo algunos de sus efectos perseguidos, sino que ha venido a restablecer la necesaria subordinación al Derecho, de la técnica jurídica hasta ahora utilizada en la clasificación del suelo, porque, ¿que sentido tenía que la clasificación del suelo como urbano tuviera carácter reglado y no fuera así para las otras dos clases de suelo?. Aunque no se hubiera aprobado el RD Ley 4/2000 de 23 de junio, la lógica y la realidad venían dictando que cualquier suelo es urbanizable, o lo que es lo mismo, potencialmente urbano, a no ser que existan circunstancias concretas y determinadas que desaconsejen esa clasificación. Pero una vez promulgado el RD, y convencidos de que se afirma sobre claros principios, se hace aún más apremiante la adopción de las directrices de planeamiento supralocal, dirigidas atender los dos aspectos primordiales de la planificación territorial: la reserva y delimitación del suelo para las infraestructuras, servicios y dotaciones y la de los espacios de interés natural, histórico, artístico y cultural. Es significativo que estos aspectos que dan fundamentan y justifican la planificación pública, hayan sido precisamente los que han estado abandonados a su suerte, y aún hoy siguen resolviéndose a golpe de improvisación, cuando ya se ha planteado sobre ellos un problema coyuntural que provoca la adopción de una solución inmediata y ya con frecuencia forzada. Es de esperar que esta nueva norma ordene el papel que corresponde a los distintos agentes intervinientes en la planificación del territorio, asignando a la iniciativa pública, la ordenación de los sistemas generales de infraestructura, dotaciones y servicios y la calificación y reserva de los terrenos para estos fines y los de la defensa de la naturaleza y del patrimonio histórico, artístico y cultural; y a la iniciativa privada, la elección del modelo urbanístico concreto de cada sector o conjunto urbano. Hasta ahora la atención pública ha estado centrada y, en la práctica, limitada a este último ámbito puntual, imponiendo unos modelos que por un lado no dan satisfacción a las aspiraciones de los ciudadanos ni a las necesidades de la actividad económica y por otro, provocan el enmascaramiento del precio de la vivienda por la financiación de las entidades locales a través de opacos instrumentos de promoción de suelo que encarecen artificialmente el precio final de la vivienda, imponiendo un urbanismo hecho a golpe de recalificaciones sucesivas, mas propio del "Monopoly" que de planificación pública, donde las infraestructuras llegarán, no por la previsión, sino arrastradas por la presión social y degradadas en su planteamiento por la obligación de implantarse sobre áreas previamente colmatadas por la edificación. Una vez resuelta y acotada por el RD la discrecionalidad de la potestad de clasificar el suelo, falta todavía en el ordenamiento urbanístico español un elemento esencial, de referencia, que ponga límites racionales también a la discrecionalidad en materia de calificación del suelo, garantizando de forma efectiva la igualdad constitucional de los españoles frente a la actividad urbanística de la Administración. Se trata de fijar las bases mínimas del aprovechamiento para todo el territorio nacional, que bien podía establecerse en 1m3/m2, índice que permite la adopción de cualquier tipología urbanística al tiempo que garantiza un nivel adecuado de dotaciones y suelo libre. En conclusión, tras el RD, dos son los cometidos prioritarios y urgentes del planificador público: a) reservar los espacios para las infraestructuras del sistema general de población: transportes, servicios asistenciales y dotacionales, y b) delimitar las áreas a proteger; una vez adoptadas estas dos medidas, el resto de la actividad urbanística podrá quedar ya enteramente en manos de la iniciativa privada, que, una vez eliminadas las trabas del nepotismo presentes hasta ahora en la clasificación del suelo, habrá de entrar en un régimen de competencia que sin duda les obligará a ofrecer al destinatario final, el habitante de las poblaciones, empresas e industrias, el urbanismo que demandan y no el que les impone el favoritismo político y el afán recaudatorio de los municipios.
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