URBANISMO
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El suelo ya es urbanizable. ¿Y ahora qué?
Se describen someramente los requisitos básicos para la viabilidad de las propuestas de desarrollo urbanístico de los nuevos suelos urbanizables, cuya aprobación por los Ayuntamientos ya no es materia discrecional, sino reglada, y ha de otorgarse necesariamente, siempre y cuando se cumplan los requisitos que aquí se relacionan.
05/10/2000

Teresa Saintgermain
Especialista en Urbanismo y Medio Ambiente
tsaintgermain@injef.com

La actual clasificación, por ley, del suelo urbanizable, ha sustraído esta cuestión del ámbito discrecional de la Administración, haciéndola ahora tema reglado, al igual que hasta ahora lo ha sido para el suelo urbano. Ha decaído por lo tanto la Jurisprudencia que reconocía la clasificación del suelo urbanizable como materia discrecional (entre otras STS 13 marzo 1991, R5079, ponente Delgado Barrio: "La discrecionalidad característica del planeamiento se manifiesta claramente a la hora de configurar el suelo urbanizable y el no urbanizable"). Dado que el suelo no urbanizable lo es por exclusión, puede afirmarse que la clasificación del suelo, ha dejado de ser, en su totalidad y para todas las categorías, materia discrecional. La cuestión que ahora se plantea y, en concreto, la que han planteado en INJEF-Urbanismo nuestros Internautas, es la de como ha de acometerse ahora el desarrollo de estos suelos.

Ya hemos comentado en este espacio de urbanismo, que la medida gubernamental era necesaria y estaba justificada, no sólo por la necesidad de impedir que la clasificación del suelo siguiera utilizándose como un mecanismo más de financiación encubierta de las administraciones locales, una de las razones del piramidal crecimiento del precio del suelo, sino por la necesidad de fortalecer la seguridad jurídica a costa de reducir el margen de discrecionalidad en un ámbito en el que nunca estuvo justificado. Es indiscutible por esto, que se trata de una medida bien orientada en su intención, pero, a todas luces, incompleta en su formulación, porque debió acompañarse de una asignación básica de edificabilidad para que el nuevo mecanismo regulador del derecho de la propiedad, tuviera eficacia, como elemento de igualdad en el ejercicio de ese derecho, tal como corresponde a la competencia constitucional del Estado (art.33 CE). Es además y precisamente la asignación de un coeficiente de aprovechamiento (aquí propusimos 1m3/m2 por tratarse de un coeficiente ya contrastado), lo que confiere naturaleza de urbanizable a un suelo. Si este coeficiente no se ha determinado, puede decirse que tal clasificación es ineficaz, de ahí la incertidumbre en la que han quedado los suelos hoy urbanizables en virtud de la norma liberalizadora.

Como quiera que esta cuota básica de partida no se ha previsto en la nueva clasificación, para el desarrollo de estos suelos, y dado además que para estos suelos los actuales planes municipales no han delimitado los sectores de actuación para su desarrollo en planes parciales, habrá de estarse a lo previsto en la vigente normativa sobre el suelo urbanizable.

Dejando sentado que hoy por hoy la normativa exige, sin lugar a dudas, la tramitación y aprobación de un Plan Parcial para desarrollar el suelo urbanizable, (art.4 y 30.e) 32 , 40.3, 45 y 94.2 RP) y teniendo en cuenta la supletoriedad del derecho estatal, que opera en todo caso (art.149.3 de la Constitución), la actuación sobre los nuevos suelos urbanizables habrá de cumplir además de la formulación y tramitación de un Plan Parcial, los siguientes requisitos:

1º En cuanto a la superficie de la actuación: Dado que los planes municipales actuales no contienen delimitación de sectores sobre estos suelos de cara a su desarrollo por planes parciales, ni tampoco la LS determina una superficie mínima para ello, habrán de delimitarse atendiendo a que tengan "entidad suficiente para garantizar la autonomía de la actuación", así como que garanticen también "su independencia técnica y económica", o, en caso de que ello no sea posible, como mínimo, se "garantice la equitativa distribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados" (arts.117.2 y 117.3 y 118 TRLS76). En definitiva, la superficie de la actuación propuesta será libre, siempre y cuando el modelo propuesto asuma sus propias cargas urbanísticas e infraestructuras y se garantice la equidistribución.

2º En cuanto a las infraestructuras: La propuesta urbanística del Plan Parcial no podrá apoyarse en infraestructuras del sistema local de otros sectores, ya que cada uno de ellos ha de asumir la construcción de su propio sistema local, y, únicamente podrá y deberá conectar sus servicios e infraestructuras a las de los sistemas generales de población, esto es, con el viario de sistema general, la red general de alcantarillado, toma general de abastecimiento de agua etc. (art52 RP).

3º En lo relativo a reservas de suelo y dotaciones, deberán ajustarse a los baremos del Reglamento de Planeamiento, en función del número de viviendas proyectadas en el sector o unidad (arts 48.4 y 50 RP y Art.12 del Anexo al Reglamento de Planeamiento), o a los de la reglamentación autonómica si fueran más restrictivos.

4º En cuanto al aprovechamiento autorizable en la actuación propuesta, será el aprovechamiento medio previsto por el planeamiento para el suelo urbanizable del municipio. Si este coeficiente no estuviera determinado en el planeamiento municipal, habrá de autorizarse el de los polígonos o áreas próximos o contiguos, sin que pueda imponerse un aprovechamiento inferior al de éstos, superior al 10% sin la correspondiente indemnización.

5º En cuanto a los plazos: Son los establecidos por la Ley del Suelo de 13 de abril de 1998, teniendo en cuenta que el silencio positivo no empieza a computar hasta la fecha en que el promotor del Plan Parcial remite el expediente completo a la Administración Autonómica para su aprobación.

Han quedado así someramente definidos los requisitos básicos para la viabilidad de las propuestas de desarrollo urbanístico de los nuevos suelos urbanizables, cuya aprobación por los Ayuntamientos ya no es materia discrecional, sino reglada, y ha de otorgarse siempre y cuando se cumplan los anteriores requisitos legales.

Aunque con lo hasta aquí descrito pueda haberse despejado en parte el panorama legalmente exigible en estos momentos por los propietarios y promotores de los nuevos suelo urbanizables, no vendrá mal comentar también las áreas oscuras que se aparecen tras las medidas gubernamentales, consecuencia del olvido de lo que hemos denominado aprovechamiento básico igualitario que debía haberlas acompañado, no sólo para ser eficaces, sino para evitar la generación de disfunciones que pueden tener negativas repercusiones para el medio ambiente y la adecuada ordenación del territorio.

Un elevado aprovechamiento puede estar justificado para el planificador por la concreta ubicación, naturaleza o destino del sector, o en determinados entornos urbanos, pero ese mismo aprovechamiento, puede ser un despropósito cuando se adopta en virtud de una medida de carácter general como la que considera urbanizables todos los suelos no protegidos. En la actual situación, y al no haberse previsto el aprovechamiento mínimo, el promotor de los nuevos suelos urbanizables, no sólo puede exigir el mismo aprovechamiento establecido para el suelo urbanizable planificado del municipio, por elevado o inadecuado que éste sea, sino que podrá exigir indemnización si el que se le autoriza es inferior a éste en más de un 10%. A ello hay que añadir, que, abandonando el plano teórico y pasando al de la cruda realidad, los actuales aprovechamientos asignados al suelo urbanizable por determinados planes municipales (o por sus sucesivas modificaciones puntuales) lejos de ser la consecuencia de la actividad planificadora responsable, son , en demasiados casos, el simple producto de la especulación, producto o resultado que ahora se verá aplicado, por extensión, a la totalidad del suelo no urbanizable que no cuente con protección especifica.

El panorama descrito puede aún ser más incierto y preocupante, cuando sobre el mismo se proyectan las tesis de algunos magistrados, que sostienen que el suelo urbanizable puede desarrollarse directamente a partir de las determinaciones del Plan General, o las de aquellos otros que llegan al mismo resultado, considerando que un Plan Parcial "se volatiliza" perdiendo completamente su sustantividad, cuando sus determinaciones son recogidas o asumidas por el Plan General (R6076/99 De Yagüe Gil y especialmente la R9711/90 que parece ser el inventor primigenio de esta tesis). Otra más reciente, y que aún va más lejos en su desvinculación de la ley, es la R3785/99 de Peces Morante, en la que se llega a afirmar que "no es necesaria la redacción de un Plan Parcial en un suelo urbanizable si el Plan General contiene las determinaciones con suficiente detalle", llegando con éste pronunciamiento a revocar la correcta sentencia que había dictado el TSJ de Andalucía. Obviamente tales razonamientos han sido elaborados al margen de la LS y por lo tanto ninguno de ellos explica en que preceptos se han basado para llegar a tales conclusiones.

Para contrarrestar los riesgos de desequilibrio del sistema que provoca la improvisación de resoluciones como las descritas, que, por la propia naturaleza de las cosas tenderían a hacer prevalecer la jurisprudencia sobre la legislación o, dicho en otros términos, la aristocracia sobre la democracia, es preciso acudir a la propia cultura jurídica, para evitar que el Estado de Derecho acabe convirtiéndose en Estado de Justicia, porque el primero es el que procura al ciudadano la certeza, la previsión y seguridad, esto es, igual libertad para todos, mientras que el segundo sería el caldo de cultivo de la arbitrariedad, esto es, desigualdad. El entendimiento del Estado de Derecho como el sometimiento de todos los poderes públicos a la Constitución y, bajo ella, a las demás normas jurídicas, fue una novedad que en Europa sólo se produce de manera plena a mediados de este siglo y que en España aún no ha sido asimilada por algunos magistrados que continúan dictando sus resoluciones al margen de los preceptos normativos. La Ley del Suelo nunca ha permitido el desarrollo de los suelos urbanizables mediante su regulación directa por los planes generales, y tampoco ha previsto excepciones a la obligación de desarrollarlo mediante un Plan Parcial, estableciendo por el contrario que: "En el suelo urbanizable programado el Plan General deberá contener..: e) "División del territorio en sectores para el desarrollo de Planes Parciales ." (art.30RP) y que "Cada sector habrá de ser objeto de un Plan Parcial" (art.32 RP) La LS obliga a la elaboración de un Plan Parcial porque ese instrumento es hoy por hoy la referencia única y necesaria de los derechos y deberes existentes en el sector y por ello establece para estos instrumentos su validez indefinida, lo cual no quiere decir que no puedan ser modificados, pero siempre teniendo presente esa referencia que define los derechos y deberes inherentes a cada parcela y de los que son titulares sus propietarios para que las posteriores actuaciones sean adecuadamente compensadas y no se genere desigualdad.

Conviene además recordar que en materia urbanística, el plan, nos referimos siempre al específico Plan Parcial de cada sector que es el que genera y define derechos y deberes, una vez definitivamente aprobado y ejecutado, deviene en un derecho para los propietarios del sector que asumieron a sus costa las cargas de la ejecución y aportación de las infraestructuras y servicios y conforme al art. 33 de nuestra Constitución, esta establece en cuanto a los derechos de los ciudadanos, la "no privación de los bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad, mediante la correspondiente indemnización", cualquier resolución judicial o acto administrativo que no contemple la actuación urbanística bajo esta premisa incurrirá en vicio de inconstitucionalidad.

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