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URBANISMO El papel del consejo
de estado en el planeamiento urbanístico Teresa
Saintgermain Una reciente sentencia del magistrado Cancer Lalanne, ha resuelto la incertidumbre suscitada por la falta de referencia al Consejo de Estado en la LOPJ y la LJCA en cuanto al órgano jurisdiccional competente para el conocimiento de los recursos deducidos contra los actos de dicho órgano. Se trata de la STS 8696/2001, 13 octubre 2000, en la que se declara competente el Tribunal Supremo para el conocimiento de los recursos deducidos contra determinada actuación del Consejo de Estado. La actuación objeto de la sentencia estará referida a cuestiones de contratación y/o personal, ya que la actuación del Consejo se desarrolla a través de dictámenes y estos, sean o no vinculantes, no son recurribles en ningún caso. Lo nos interesa destacar en este caso, es la descripción que sobre la naturaleza y la función del Supremo Órgano Consultivo, para entender mejor la importancia y trascendencia que el legislador del suelo quiso dar a la preservación de las zonas verdes. La sentencia hace la siguiente descripción del Consejo de Estado:
Estas características de relevancia, autonomía, objetividad e independencia descritas por la sentencia, ponen de relieve la enorme importancia que el legislador del suelo dio a las zonas verdes como garantía de salubridad y calidad ambiental en el desarrollo urbanístico, al encomendar expresamente el papel de preservarlas al Consejo de Estado, consciente de la amenaza de la especulación inmobiliaria, que inevitablemente se cierne siempre sobre esos espacios libres. El criterio del Consejo de Estado para otorgar su dictamen favorable en la modificación de las zonas verdes, se ha centrado siempre en la comprobación de que concurría una justificación suficiente para la modificación propuesta y que ésta no suponía merma de los espacios libres, cuando aparecía compensada su pérdida con nuevos terrenos. Como ejemplo de la posición del Consejo, frente a las propuestas de modificación de zonas verdes, sirve su Dictamen Nº 55.583 de 27/6/91, Sección Sexta, al que pertenece el siguiente extracto:
Podemos decir que los espacios verdes han contado con la adecuada defensa que buscó el legislador, hasta la aparición en 1990 de la desafortunada y errónea sentencia R1310/90 de 13 de febrero del Ponente Esteban Álamo, en la que este magistrado, confundiendo el concepto de la "revisión" que hasta entonces venía referido a la adaptación de los planes a la nueva legislación del suelo, no siendo en ellas de aplicación, por razones obvias, los preceptos que regulan la vigencia y revisión de los planes en la Sección Quinta del TRLS 1976, entre ellos el art.50, con cualquiera de las revisiones periódicas de los planes ya desarrollados con sometimiento a la nueva legislación, sostiene el magistrado que al igual que en la revisión del planeamiento anterior a la ley del Suelo, tampoco es necesario el dictamen exigido en el art.50, para las revisiones de los planes ya ejecutados ya con arreglo a dicha Ley. Volvió a ratificarse en esta tesis, en la de 10 de mayo del mismo año (R4059/90), sin darse cuenta ni entonces ni ahora, que en las correctísimas sentencias en las que pretendía apoyar la suya, además de comprobarse que no se había dado la modificación de zonas verdes pretendida, los terrenos discutidos no habían sido planificados con arreglo a la Ley del Suelo sino con anterioridad a su promulgación, por lo que difícilmente podían estar sujetos en su revisión, a un dictamen previsto por la nueva ley para las zonas verdes generadas en virtud de sus propias previsiones, fundamentalmente, la cesión obligatoria del 10% del terreno de cada sector. Este desafortunado y erróneo precedente, en el que se identifica las reglas de la revisión de los planes anteriores a la LS con los ejecutados bajo el imperio de esta Ley, fue adoptado con sorprendente rapidez y ciego entusiasmo por los magistrados del TS, Barrio Iglesias, Yagüe Gil, y Enríquez Sancho, que a su vez se encargaron de ampliar las excepciones de la "revisión", de los restantes preceptos que regulan la vigencia y revisión de los planes en la Sección Quinta del TRLS 1976, hasta dejar la "revisión" en una especie "limbo normativo" a expensas de la improvisación de cada magistrado. Otros magistrados han seguido también esta corriente "desreguladora" de las revisiones, aunque de una forma más pasiva e intermitente que los anteriores, estos son Rodríguez Zapata, Ramos Iturralde, Jiménez Hernández y Sanz Bayón. Aunque hay también magistrados del TS que no se han dejado contaminar aún por esta corriente, lo cierto es que las zonas verdes y los restantes derechos urbanísticos de los ciudadanos, relativos a las revisiones de los planes, ya no reciben en esa sede judicial la protección prevista en la Sección Quinta del TRLS 1976. Al Consejo de Estado ya no llega ninguna solicitud del dictamen exigido en el art.50, porque, tal como cabía esperar, ahora los Ayuntamientos utilizan siempre las "revisiones" para llevar a cabo todas las modificaciones de los planes tal como les ha invitado a hacer la tesis "Esteban Álamo". Las "revisiones" y la pérdida paulatina de los espacios verdes procedentes del 10% de cesión obligatoria unidas en un aumento exponencial. La moda de la "Modificación Puntual" del período 80-90 ha dado paso a la moda de "la Revisión del Plan" del período 90-2000. Lo cierto es que hoy por hoy, el 10% de cesión para espacios verdes libres, continúa siendo un mínimo legal obligatorio y generalizado para todos los sectores o polígonos, sobre el que los Ayuntamientos no tienen disponibilidad. Podrá darse el caso de que esas zonas verdes hayan de ser modificadas por concurrir una circunstancia de interés general, como la construcción de una infraestructura de carreteras u otra similar, y podrá suceder también, que su compensación en otra zona resulte difícil o imposible, pero en todo caso, la modificación, venga de la instancia que venga, porque la Ley no ha previsto excepciones, ha de contar con el dictamen favorable del Consejo de Estado y si en esta institución, se reconociera la imposibilidad de compensarla en otra zona, habrá de indemnizarse su supresión o cambio de destino, no al Ayuntamiento que lo recibió gratuitamente y sólo para el fin previsto en el plan y en la Ley, sino a quienes soportaron solidariamente la carga de su cesión. No han faltado quienes han querido ver en el actual desorden sistemático creado por la jurisprudencia de estos magistrados, una estrategia conscientemente perseguida por los menos escrupulosos, para desposeer al Consejo de Estado de su papel de garante de las zonas verdes que la LS les ha encomendado. El legislador tuvo olfato al suponer que no era suficiente garantía la de los tribunales, pero se quedó corto en su desconfianza al no haber previsto que el riesgo no se limitaba a la posible pasividad del juzgador en la defensa de las zonas verdes procedentes de cesión obligatoria, sino en que llegaran a desposeer en la práctica al Consejo de Estado de su cometido, sustituyendo la objetividad de la Ley por la subjetividad de su personal opinión, hasta el punto de propiciar el uso fraudulento de la "revisión" para alterar o suprimir las zonas verdes sin el dictamen exigido por la Ley. Las zonas verdes cuya garantía quiso el legislador preservar con tanto empeño, al considerarlas elemento esencial de la calidad ambiental en el desarrollo urbanístico de las poblaciones, han quedado degradadas por los magistrados mencionados, a una simple cuestión discrecional de los sucesivos gobernantes municipales.
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