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URBANISMO La responsabilidad patrimonial de la administración en materia urbanística Teresa Saintgermain Situamos como siempre el punto a tratar en este número de la revista INJEF en el orden en el que van apareciendo los distintos apartados que integran la monografía sobre los errores mas comunes de interpretación y aplicación del ordenamiento urbanístico en lo concerniente a las urbanizaciones de iniciativa privada. Corresponde ahora entrar en el punto 6) de los siguientes que integran la monografía:
La responsabilidad patrimonial de la Administración se establece en nuestro ordenamiento en los artículos 1.062 de la Constitución, en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial y en la Ley de Expropiación Forzosa. La responsabilidad patrimonial de la Administración se establece en nuestro ordenamiento en los artículos 1.062 de la Constitución, en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial y en la Ley de Expropiación Forzosa. De acuerdo con esta normativa, toda lesión antijurídica que los particulares sufran en sus bienes y derechos dará lugar a indemnización siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. Al igual que en los demás aspectos del ordenamiento urbanistico, tampoco el de la responsabilidad patrimonial de la Administración escapa a la sombra que sobre todos ellos proyecta la injustificada preponderancia que la práctica imperante otorga al "ius variandi" en nuestro País, de ahí que su estudio debamos acometerlo en concurrencia con este principio para delimitar sus efectos de acuerdo con la norma y no con el uso; Asimismo, en el contexto de las urbanizaciones de iniciativa privada, hemos de analizar la responsabilidad patrimonial de la Administración desde la perspectiva del plan como derecho y compromiso formal entre la Administración y los particulares, dejando claro que cuando hablamos de plan nos referimos a aquellos que configuran y determinan derechos para los particulares, esto es, los planes parciales de iniciativa privada sobre los que se centra la presente monografía. Solo existen dos situaciones para las que la práctica jurídica viene reconociendo de forma general el derecho a indemnización: la anulación de licencias y la reducción de edificabilidad en suelo urbano consolidado. Si tal como está generalmente asumido el Plan es el objeto definidor del contenido normal del derecho de propiedad, una vez establecido este derecho con su aprobación definitiva, cualquier alteración de dicho plan supone la alteración del derecho, que una vez consolidado, ha devenido en un derecho subjetivo. La alteración podrá entonces ser legítima y necesaria pero dado que el derecho existe y dando por sentado que el propietario asumió todas las cargas que le fueron impuestas para alcanzarlo, ha de ser indemnizado. Cuando la iniciativa privada asume las cargas impuestas por la Administración para obtener la aprobación del plan, la aprobación del contenido de este plan por la Administración no es otra cosa que un acto de reconocimiento de derechos que vincula a la Administración a respetarlo durante el mismo período indefinido en el que fueron asumidas las cargas y cesiones de suelo, de modo que en tanto las cesiones impuestas no reviertan al colectivo que las aportó, la Administración estará vinculada a la existencia de tal derecho. La existencia de este derecho no limita el "ius variandi" pero activa la responsabilidad patrimonial de la Administración si decide ejercitarlo. Este planteamiento adquiere más fuerza cuando las cargas exigidas para aprobar el plan superaron las establecidas por la ley del Suelo. Parece pues indiscutible que la aprobación definitiva del plan, da origen a la creación de derechos cuyo objeto es precisamente el contenido del propio plan. El plan ha de considerarse entonces en si mismo como un derecho para aquellos propietarios que asumieron sus cargas y en virtud del tracto sucesivo, a los propietarios que les sucedan. La controversia por lo tanto no está en si estos derechos prevalecen sobre el ius variandi de la Administración para acometer posteriores alteraciones de dicho plan, sino en la existencia de tales derechos y, puesto que tales derechos existen, si la alteración del plan supone su lesión, y esta no ha de limitarse a la disminución del aprovechamiento sino al daño o lesión cualquiera que este sea entre los que la lesión medioambiental ocupa lugar preeminente en el caso de las urbanizaciones residenciales, habrán de ser indemnizados. Es práctica común singularizar el perjuicio (también el beneficio) consecuencia de las alteraciones del plan sobre el propietario de la parcela o parcelas recalificadas. En un polígono ejecutado por un colectivo de propietarios actuando como Junta de Compensación, no es posible singularizar el perjuicio (ni el beneficio) originado por una alteración del plan sobre una parcela concreta en el ámbito del polígono, ya que los beneficios de la urbanización van vinculados a las cuotas de participación en las cargas correspondientes a cada parcela en función de su superficie y edificabilidad (si no se hubieran cuantificado para cada parcela en los correspondientes estatutos de la junta, comunidad, entidad o asociación). También es frecuente considerar la responsabilidad patrimonial de la Administración frente a los cambios de planeamiento en función de los preceptos que en este sentido recoge la propia Ley del Suelo y sus Reglamentos, no obstante las normas que regulan la responsabilidad patrimonial han de aplicarse en bloque, porque los preceptos de la legislación urbanística no contemplan todos los supuestos en que la actividad administrativa urbanística puede originar una lesion indemnizable. De entenderlo así quedarían fuera de la protección garantizadora, acciones lesivas derivadas por ejemplo del retraso, de la inactividad de la Administración o de la adopción de acuerdos ilegales. Nuestro parecer acerca de la calificación y del número de supuestos es que todos los supuestos tipificados en los artículos 87.2 -modificación y revisión anticipada del planeamiento-, 27.4 relativo a la suspensión de licencias para la formación y aprobación de los planes y 232 sobre la anulación de licencias, todos ellos del Texto Refundido, constituyen meras precisiones al régimen general de la responsabilidad por la anulación de actos de reconocimiento de derechos. Hemos de remitirnos en consecuencia a la legislación general sobre responsabilidad que ha de aplicarse en bloque, en forma taxativa por mandato del Artículo 106.2 de la Constitución. El texto refundido poco o nada recoge a este respecto, dificultad a añadir al hecho de que estamos mas acostumbrados a contemplar el concepto de lesión desde una perspectiva positiva y no desde una perspectiva negativa, más difícil aún, al añadirse a ésta la falta total de costumbre de valorar el daño ocasionado al propietario que contribuyo a la formación de la urbanización, cuando al colindante se le beneficia singularmente con una alteración del plan que le permite, pongamos por caso, duplicar la edificabilidad, cuando a ambos les correspondía por derecho un idéntico índice de aprovechamiento. Se trata no obstante de una lesión por agravio comparativo o por pérdida de calidad ambiental, que en el caso de una urbanización residencial hoy hemos de considerar valor prevalente. En definitiva, el derecho a ser indemnizado surge del efectivo cumplimiento de las obligaciones que el planeamiento impone y de un hecho físico: el de la urbanización efectivamente ejecutada.
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