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URBANISMO MARCO LEGISLATIVO ESTATAL EN MATERIA DE SUELO Y VIVIENDA EN ESPAÑA EN EL PERIODO 1990-2003 Gabinete de Estudios
de Injef-10/5/2003-
No son normas lo que han faltado en este período, han sido numerosas las leyes promulgadas en materia de suelo y vivienda, entre ellas sin duda normas importantes y muy necesarias como La ley 38/99 de Ordenación de la Edificación de mayo de 2000 con su Código Tecnico, la Ley de Propiedad Horizontal de 1999 y la propia Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil. Todas estas normas dirigidas a aumentar los controles de calidad y garantías para el comprador, comportan gastos que indudablemente encarecen el proceso por la intervención necesaria de, entre otros, los OCT (Organismos de Control Técnico) que son los que emplean las compañias de seguros para auditar el proyecto y la ejecución de obra a efectos del Seguro Decenal obligatorio, pero estos sobrecostes han sido absorbidos totalmente por la reduccion del margen de beneficios del promotor (del 19 al 11% de media) y la liberalización de los honorarios profesionales con la supresión de la obligatoriedad de las tarifas oficiales. Los datos estadisticos confirman esta compensación de los costes del proceso constructivo de las viviendas, que se han mantenido así dentro de los índices habituales del coste de la vida. No han faltado normas para la mejora del proceso constructivo de las viviendas y tampoco han dejado de cumplirse los sucesivos planes de vivienda, el actual con vigencia hasta el 2007, pero lo cierto es que no hay vivienda sin suelo y el suelo no se encuentra hoy bajo la competencia estatal sino de la autonómica y regulado por un marco legislativo sensiblemente distinto al de la etapa anterior al inicio de la crisis del encarecimiento de la vivienda, y por ello estas normas de ámbito estatal promulgadas para paliar esta crisis no han podido alcanzar eficacia. -La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por RD.1346/1976, de 9 de abril y sus Reglamentos de desarrollo, los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y Reparcelaciones, con su Tabla de Vigencias aprobada por RD. 304/1993, de 26 de febrero, son en estos momentos disposiciónes de carácter supletorio, salvo en aquellos preceptos afectados o modificados por la legislación estatal básica, contenida válidamente en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y en la parte subsistente del RD Legislativo 6/1992. -la Ley 8/1990, de 25 de junio, de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo (LRRU), y el Real Decreto Legislativo 6/1992, de 26 de junio POR EL QUE SE APRUEBA EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY SOBRE EL RÉGIMEN DEL SUELO Y ORDENACIÓN, en su contenido no derogado por la sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de junio de 1997, rige en aquellas autonomías que la han adoptado expresamente como norma autonomica y con carácter supletorio para las demás; -La Ley 38/99 de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre, equipara en el plano de las responsabilidades por vicios constructivos a los gestores de cooperativas o comunidades de propietarios con la tradicional figura del promotor y establece la obligación de asegurar mediante pólizas de daños o de caución, la integridad del edificio, con diferentes plazos de garantía según la naturaleza de los vicios o defectos. Falta por publicarse su Código Técnico. Son normas concordantes de esta Ley las siguientes: Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (BOE 24-7-84); RDLey 1/1998, de 27 de febrero, sobre Infraestructuras Comunes en los Edificios (BOE 28-2-98). Y complementadas por las siguientes instrucciones: Instrucción del Ministerio de Justicia de 11-9-2000, sobre la forma de acreditar ante notario y registrador la constitución de las garantías a que se refiere el artículo 20.1 de la Ley de Ordenación de la edificación (BOE 21-9-2000); Instrucción de 11-9-2000 de la Dirección General de los Registros y de Notariado, sobre la forma de acreditar ante Notario y Registrador la constitución de las garantías a que se refiere el art. 20.1. -La Ley de Propiedad Horizontal (LPH) de 1999 se ha convertido en la herramienta de las comunidades de propietarios frente a los vecinos morosos e incorpora a este régimen a los conjuntos inmobiliarios o "comunidades tumbadas" con las comunidades de propietarios verticales. Ha sido reconocida su eficacia por todos los sectores afectados. -Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil de enero de 2001, otorga una tutela especial a los intereses de los consumidores, acorta y agiliza los procedimientos para cobrar las deudas de los vecinos de las comunidades de propietarios y posibilita la rehabitilación de los préstamos hipotecarios impagados. Ha sido un complemento muy necesario para la eficacia de la anterior, aunque a juicio de los implicados, necesita mejoras puntuales. -La Ley de Cooperativas de julio de 1999, estrecha el control con respecto a las de vivienda, clarificando su papel de promotores en el proceso constructivo de las viviendas y estrechando el control sobre ellas para evitar posibles fraudes o irregularidades. -La Ley del Suelo de 23 de junio de 2000, de Medidas Urgentes de Liberalización del Sector Inmobiliario, llamada de Rafael Arias Salgado aunque claramente insuficiente, iba por el buen camino pero terminó modificándose ante los clamores críticos de la oposición y las comunidades autónomas y en julio de 2001, el Tribunal Constitucional anuló dos artículos de la norma estatal por invadir competencias de las comunidades autónomas. -Entre las mencionadas normas, ha sido sin duda la nueva normativa estatal del Suelo RD Legislativo 6/1992, de 26 de junio, la que introdujo cambios relevantes en la intervención y gestión del suelo por la Administración. Tras su anulación por la sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de junio de 1997, dichos cambios fueron adoptados sin cambios decisivos por las autonomías. Este cambio, por el que se limitaba de entrada la iniciativa privada se configuraba de forma aparentemente inocua en su Artículo 104, redactado en los siguientes términos: " Planes de iniciativa particular. 3. Si hubieren obtenido la previa autorización del Ayuntamiento, les serán facilitados por los Organismos públicos cuantos elementos informativos precisaren para llevar a cabo la redacción y podrán efectuar en fincas particulares las ocupaciones necesarias para la redacción del Plan con arreglo a la Ley de Expropiación Forzosa." Hasta la publicacion y vigencia de este precepto, la iniciativa privada no requeria ninguna autorizacion previa de los Ayuntamientos para poder sacar al mercado el suelo urbanizable y ejercer todas las potestades correspondientes a un agente urbanizador, ya que se encontraba directamente habilitado por la Ley del Suelo para desarrollar su actividad urbanizadora, sin mas condiciones previas que la de respetar la ordenacion general prevista en el Plan General Municipal y por supuesto las restantes obligaciones legales en materia de cesiones, avales, tramitacion de los instrumentos de planeamiento y proyecto de urbanización. Una vez adelantadas de esta forma las primeras conclusiones del estudio, pasaremos a continuación a el análisis del contenido de los nuevos marcos legislativos, para buscar allí la posible causa del desequilibrio. Por razones inevitables de tiempo y espacio hemos de prescindir del análisis de la particular gestión llevada a cabo en cada autonomía en materia urbanística, dando por hecho que en todas ellas han de seguirse las pautas legales marcadas por las nuevas legislaciones autonómicas, salvo situaciones de ilegalidad que se supondrán factores atípicos aislados sin incidencia destacable en la evolución del precio de la vivienda. Evaluaremos pues la situación en función del contenido de las nuevas normas autonómicas que regulan la actividad municipal en materia de gestión de suelo, en relación con la norma de 1992 que, como veremos, sirvió de modelo a la práctica totalidad de las nuevas normas autonómicas. Se han analizado todos los textos en el mismo formato para poder dar una idea inmediata de la dimensión de cada norma mediante su número de páginas. Se transcriben de cada norma unicamente los preceptos con incidencia directa en la gestión del suelo por la Administración. XI.1.-MARCO LEGISLATIVO DE ANDALUCIA SUMARIO GENERAL:
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