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URBANISMO CAUSAS DEL ENCARECIMIENTO DE LA VIVIENDA EN ESPAÑA EN EL PERIODO 1990-2003 Gabinete de Estudios
de Injef-10/5/2003-
El presente estudio trata de esclarecer las causas reales de la anómala evolución del precio de la vivienda en España en el período 1992-2003, y se ha elaborado a partir de los datos económicos y estadísticos de los distintos parámetros incidentes en el coste final de la vivienda. Inicialmente se trato de localizar áreas con un aumento del valor del suelo-vivienda más significativo, para analizar la posible introducción en estas áreas de innovaciones o cambios particularizados en materia económica o legislativa coincidentes con el inicio del remonte de precios. Pero una vez comprobado que el fenómeno del encarecimiento de la vivienda en España acaecido en el mencionad período, presenta una distribución geográfica muy generalizada, con las particularidades tradicionales del mercado inmobiliario derivadas de los fenómenos de capitalidad, proximidad a costa, evolución demografica, o de factores de singular valor ambiental o paisajístico como puede ser el caso de la residencia turística en zonas de Cadiz o Huelva, se ha acometido el estudio de los factores con incidencia general en el territorio español, comenzando por los de caracter económico-financiero, que ha experimentado novedades importantes en el período analizado, para terminar con el marco legislativo, donde los cambios, aún sin haberse reconocido oficialmente, han sido todavía más relevantes. Sobre esta misma materia, se han ido amontonando los estudios y argumentos tanto desde el propio sector inmobiliario como desde instituciones mas neutrales, como el Banco de España. La diferencia esencial entre estos estudios y el presente, radica en que aquí el problema se ha abordado desde el análisis de la gestión del suelo, una vez comprobado que este factor ha sido radicalmente modificado, precisamente, a raiz de la legislación del Suelo promulgada por el gobierno en 1990 con -la Ley 8/1990, de 25 de junio, de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo (LRRU), y el Real Decreto Legislativo 6/1992, de 26 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, y que esta legislación ha sido el modelo seguido, con mayor o menor fidelidad, por todas las legislaciones autonómicas hasta hoy. El análisis se ha centrado pues en el modelo de gestión del suelo en España, pero no antes de haber descartado razonadamente y uno a uno, el resto de los factores incidentes en el coste de la vivienda, y sin ignorar tampoco la parte proporcional que a cada uno de ellos les corresponde en el coste final. En el momento de publicarse este informe, la Sociedad de Tasación publica el suyo, elaborado sobre una muestra de 100.000 nuevas viviendas ofertadas, en el que concluye que el precio medio de los pisos ha seguido creciendo en los ultimos meses un 19%, alcanzando una media de 1.800 €/m2, dato este último, confirmado a su vez por el Indice del Ministerio de Fomento, que cifra el crecimiento del precio de la vivienda en los últimos 5 años en algo más del 55%, frente a un incremento de la tasa de inflacción que no llega ni a la cuarta parte. Tambien ha sido objeto de análisis esta situación del mercado inmobiliario en España en los últimos dias, por "The Economist" en un informe documentado, donde se estima una sobrevaloracion del mercado español del orden del 30%; otros estudios, entre ellos los elaborados por el Banco Hipotecario (hoy BBVA) se acaban de pronunciar en términos semejantes. Por su parte las últimas cifras sobre la oferta de nuevas viviendas, se mantienen en las cifras record de los últimos años, superándo el medio millon de nuevas viviendas cada año, lo que hace mas improbable achacar el encarecimiento a la escasez de oferta de vivienda construida, aunque esto habrá de justificarse tambien desde el análisis de la demanda real en el mismo período y su distribución geográfica, dado que esta abundante oferta parece muy concentrada geográficamente o al menos poco diversificada para poder dar respuesta adecuada a la distribución geográfica de la demanda. Nada mas situarnos frente a los datos, todo apunta desde el principio al factor suelo como causante del anómalo crecimiento de precios de la vivienda y sin embargo en España nos sobra suelo, no somos un pais densamente poblado como el resto de los europeos; cual es entonces la causa de su escasez. En estos momentos la gestion del suelo se encuentra enteramente en manos de los Ayuntamientos, que son en la actualidad el único juez y parte en todas las fases del proceso urbanístico, desde su primera ordenación hasta su puesta en uso, pasando por todas las ordenaciones o "recalificaciones" intermedias. Actúan los Ayuntamientos amparados no solo por una legislación que les ha otorgado toda la potestad en su gestion, sino por unos tribunales de lo contencioso, que se han venido limitando desde principios de los 80 a respaldar con sus resoluciones esa omnimoda potestad municipal, mas allá incluso de lo que la ley les reconocía, fomentando una situación viciada que las actuales legislaciones autonómicas no han hecho mas que consagrar incorporando estas posiciones a la nueva normativa, de la que ha quedado definitivamente marginada la iniciativa privada, hasta el punto de que hoy un propietario de suelo, debe ser sometido previamente a una actuación administrativa, en la que se le exigen cuantiosos gastos en proyectos que quizá nunca lleguen a tramitarse, para obtener la autorización del Ayuntamiento para poder desarrollar urbanisticamente el suelo de su propiedad. Como ejemplo de la marginacion de la iniciativa privada propugnada por la Ley estatal de 1990, valga citar la actual legislación de la Comunidad de Madrid, donde esta ha sido la situación desde su Ley autonómica del Suelo de 1995, y continúa siendo en la actual Ley 9/2001, de 17 de julio; esta misma ha sido la situación en la legislación de Cataluña hasta hace muy poco, (se ha rectificado en la nueva Ley de Urbanismo 2/2002, de 14 de marzo; y esa es tambien la situación en la Comunidad Vasca que en su legislación, Ley 17/1994, de 30 de junio, ni siquiera hace mención a la iniciativa privada. Estas tres son precisamente las Comunidades en las que se ha dado un mayor encarecimiento del precio de la vivienda en el período analizado. No debe olvidarse que antes de este cambio sustancial introducido por la Ley del Suelo de 1990, las anteriores legislaciones del Suelo permitian a los propietarios desarrollar el suelo, sin ningun condicionante previo, mediante la presentacion de un Plan Parcial que en ningun caso podía ser desaprobado por los Ayuntamientos, fuera cual fuera el modelo de ordenacion adoptado por el promotor, si este se adecuaba al Plan General y a la Ley. Ademas la nueva legislacion, con la pretension de agilizar el proceso urbanistico, faculta a los Ayuntamientos a alterar el planeamiento general mediante la firma de acuerdos o convenios urbanisticos con los propietarios, en los que se les permite superar la cuantia de las cesiones por encima de los mínimos obligatorios fijados por la Ley del Suelo. Estas nuevas potestades lejos de agilizar el proceso, han bloqueado la posibilidad de los promotores de desarrollar el suelo de cada sector en el marco del plan general, dejado definitivamente en manos de la discrecionalidad municipal la posibilidad de desarrollar el suelo, convirtiendo al Ayuntamiento en juez y parte, pues sera al mismo tiempo el beneficiario de las cesiones y quien imopine su cuantia y quien ha de aprobar la ordenación si se consigue la firma del convenio, y ello en una situación en la que al promotor no le queda otra posibilidad que pasar por el aro o irse a promover a oytra parte ya que la Ley no le ofrece ni amparo ni garantia, pues solo se ha acordado de fijar las cesiones mínimas pero no las máximas, que quedan así en manos de la voluntad discrecional del Ayuntamiento. Ya comentamos hace tiempo en este mismo espacio de Injef, con motivo de la publicación de la Ley del Suelo de 23 de junio de 2000 de Medidas Urgentes de Liberalización del Sector Inmobiliario, llamada Ley Arias Salgado, que el Gobierno promulgó por la vía de urgencia para hacer frente a un encarecimiento que ya se veía imparable, que las medidas adoptadas serían inoperantes en la práctica debido al "olvido" del elemento básico del suelo: el aprovechamiento mínimo o básico, sin el cual, el reconocimiento de urbanizable para todo el suelo que no sea objeto de protección, no pasaría de ser una mera declaración de principios. Tal como habíamos previsto, así ha sido, porque estos suelos continuaron en su anterior condición de no urbanizable, hasta que los respectivos Ayuntamientos decidieran asignarles un coeficiente determinado. De esta situacion arranca el problema de la escasez y carestia del suelo, que con este peculiar tratamiento ha dejado de ser un concepto social, para convertirse en un concepto exclusivamente urbanistico. Es urgente prioridad por lo tanto fijar la cuota máxima de las cesiones obligatorias que los Ayuntamientos puedan exigir, pero así como aqui falta fijar este máximo, como tambien se decía en aquel informe, así como la norma urbanística preconstitucional y sus versiones posteriores han fijado el límite máximo de aprovechamiento del suelo urbanizable, creyéndo que era este límite el prioritario para evitar los abusos de la sobreexplotación del suelo, no se ha caído aún en la cuenta, que más importante es fijar el mínimo básico, para evitar tanto la especulación como la arbitrariedad en su reconocimiento. La práctica ha demostrado sobradamente hoy, que este límite básico de referencia, es tanto o más prioritario que el máximo, porque en él recae precisamente la garantía de la igualdad de la que ha de ser garante el Gobierno por exigencia constitucional. El Gobierno no se decide a asumir esta responsabilidad a pesar del daño que su indecision esta provocando para las economias españoles, porque tambien participa de la monumental falacia sobre eln tratamiento juridico del suelo, que antes de su ordenacion urbanistica, es un concepto social, y como tal exige la adopción por el Gobierno central de las medidas que garanticen su uso igualitario en todo el pais. Ello no será posible nunca, si no se establece un coeficiente básico de su aprovechamiento, que quedará fuera de la discrecionalidad municipal por formar parte del derecho inalienable de su propietario a promoverlo urbanisticamente, solo o en unión de otros propietarios o promotores, mediante un plan parcial de su propia iniciativa, que imperativamente habrá de aprobar el Ayuntamiento siempre que respete las determinaciones del plan municipal y la legislación autonómica en materia de cesiones, dotaciones mínimas., etc. Esta será la unica forma de abaratar el suelo y de acabar con la corrupción imperante sin necesidad de implementar nuevos instrumentos para su persecución, pues lo procedente es establecer los mecanismos para prevenirla antes de aumentar los dirigidos a perseguirla, que en todo caso solo conseguirían aumentar la ya grave congestión de los tribunales, cuya incapacidad para frenarla o perseguirla tambien ha quedado probada. El propietario tiene derecho a que se le garantice la utilización urbanistica del suelo de la misma forma que se le garantiza para fines agrícolas, mineros o ganaderos, etc. sin depender de la discrecionalidad de los Ayuntamientos, discrecionalidad que carecer de la debida justificación cuando no se supere el aprovechamiento básico igualitario. El establecimiento de dicho coeficiente básico, es plenamente compatible con la autonomia y potestad de las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos para asignar aprovechamientos superiores siempre que se considere necesario ya sea para atender las dotaciones, de infraestructuras, o de vivienda social u otros requerimientos. Este indice de aprovechamiento mínimo básico general asignado a todos los suelos españoles que no sean objeto de una especial protección, nunca debería superar 1m3/m2 tanto por razones técnicas como medioambientales, porque con esta cifra se garantizaría por sí sola tanto la calidad ambiental de los nuevos desarrollos urbanos como su rentabilidad, como la prevision de suelos libres en proporción suficiente para futuras necesidades y sería además una referencia real para las actuaciones expropiatorias de la Administración. Será, sin duda, una solución a la actual crisis, de la que podríamos sacar una consecuencia positiva, si los politicos responsables aprovechan la ocasión para revitalizar el antiguo concepto del suelo, como concepto social antes que urbanistico, donde desarrollar el proyecto colectivo de convivencia que en su dia fué el burgo, incorporandole hoy las nuevas exigencias de habitabilidad y sostenibilidad. Frente a las últimas medidas oídas para frenar la corrupción urbanística, consistentes en aumentar y fortalecer las medidas legales para perseguirla, además de que tales medidas ya han demostrado su ineficacia al chocar con unos tribunales a los que siempre les ha resultado mas facil dar la razon a la autoridad administrativa, respaldando su potestad discrecional, que hacer cumplir una legislacion urbanistica que nunca han llegado a entender, siempre seran mas mas eficaces las dirigidas a evitar la corrupcion que a perseguirla, y la medida preventiva mas eficaz es sin duda el establecimiento por Ley estatal de este coeficiente básico de aprovechamiento urbanistico para todos los suelos que no sean objeto de una especial protección, coeficiente básico que ademas de garantizar la igualdad de los españoles frente a la actuación urbanística, tendrá un efecto dinamizador inmediato, abarataría el suelo y garantízaría la calidad ambiental de las nuevas promociones. Como se vera a continuación, la falta de estas medidas legislativas, es la causa de estos dos fenómenos tan intimamente ligados como el de la carestía del suelo-vivienda y la corrupción urbanística. Pero antes de finalizar este preámbulo y de entrar en el análisis pormenorizado de los diferentes factores con incidencia en el precio de la vivienda, debemos situarnos el marco de referencia de este mercado en el ámbito de los paises de nuestro entorno económico. En el período estudiado por la revista británica The Economist, de 1995 a 2002, los precios de la vivienda crecieron en España el triple que el promedio experimentado en la Eurozona que fué del 19% mientras en España fue el 58% en términos reales (una vez descontada la inflacción) y del 95% antes de descontar la inflacción. Supera tambien el 18% experimentado en el conjunto de los 13 paises desarrollados (Irlanda, Gran Bretaña, Holanda, España, Suecia, Australia, Bélgica, Francia, Estados Unidos, Italia, Canada, Alemania y Japon. Durante el año 2002 el encarecimiento de la vivienda en España fue cuatro veces superior al experimentado en la Eurozona , el 13% en España frente al 3,4% en Europa y fue algo superior al triple del aumento experimentado en el promedio de los 13 paises desarrollados. En lo que respecta a las capitales, el encarecimiento experimentado por las capitales de los 13 paises desarrollados, Madrid tuvo el dudoso privilegio de ser la capital donde mas se encareció la vivienda durante el año 2002, el 20,6%, seguida de Sydney el 18,8%, Londres, el 18,4% y Bruselas, el 14,6%. Vista nuestra situación con respecto a nuestro entorno económico, entremos ya en la búsqueda de las causas de tanta divergencia.
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