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URBANISMO El precio de la
gasolina y el urbanismo José Luis
Moreno López Aunque pueda parecer chocante el título del presente trabajo, al parecer existe una importante relación entre los dos términos señalados. En relación con ello se han realizado reiteradas manifestaciones por miembros del Ministerio de Economía exigiendo una actitud más favorable de los Ayuntamientos a la instalación de estaciones de servicio para promover la competencia en el sector de la distribución de carburantes que abarate el precio de estos, y adoptando medidas legislativas tendentes a ello, las cuales son objeto del presente trabajo. Las medidas legislativas adoptadas para ello han sido el olvidado Real Decreto-Ley 15/1999 de 1 de octubre por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos, y más recientemente y de mayor impacto mediático el Real Decreto-Ley 6/2000 de 23 de junio de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios. El primero de dichos Decretos-Leyes potenciaba la instalación de estaciones de servicio en áreas de servicio, para lo cual modificaba la vigente Ley de Carreteras, y en lo que interesa a este trabajo, en el art. 11 denominado "Planificación en materia de estaciones de servicio" preveía la elaboración por el gobierno de unas directrices que determinaran el número mínimo de estaciones de servicio que debían existir en el territorio en función de sus características y señalando que los instrumentos de ordenación del territorio debían adaptarse a estas directrices para hacer posible el cumplimiento de las necesidades de abastecimiento de carburante que favorecieran e incrementaran la competencia. Sobre dicha disposición hay que matizar que cuando el Decreto-Ley se refería a los instrumentos de ordenación del territorio, se estaba refiriendo en esencia a los documentos de planeamiento de nivel municipal, únicos competentes para calificar los terrenos y establecer las reservas de suelo necesarias para la ubicación de nuevas instalaciones tal como literalmente señalaba el artículo 11 in fine. Respecto de este Decreto-Ley el gobierno hasta la fecha no ha aprobado las directrices que preveía y se ha decidido por otra medida complementaria, la experimentada por el segundo de los Decretos Leyes comentados, pero que persigue un objetivo diferente. Esta norma no pretende un mayor número de estaciones de servicio en el territorio nacional sin más, para favorecer la competencia, sino que ha optado por una medida finalista como es la de potenciar que en un futuro próximo todas las grandes superficies comerciales cuenten con una estación de servicio, siguiendo al parecer el modelo francés; más estaciones de servicio, sí, pero en grandes superficies, podría ser la consecuencia de dicha disposición. Este Decreto-Ley, el 6/2000, señala ya en la exposición de motivos lo siguiente:
Son los artículos tres y cuatro del Decreto-Ley los que se dedican a plasmar los objetivos referidos, así el art. 3 promueve la instalación de estaciones de servicio en grandes establecimientos comerciales y el art. 4 restringe la capacidad de apertura de nuevas estaciones de servicio a los operadores dominantes, siendo estos lo que tengan una cuota de mercado de más del 15 %, este último artículo entraría más en lo que es política económica y energética, por lo que la disposición fundamental desde el punto de vista del urbanismo es el art. 3 y su corolario que es la disposición transitoria primera. Dos son las previsiones más importantes de dicho artículo, por un lado y con carácter imperativo indica que los establecimientos comerciales que de acuerdo con la Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista, tengan la consideración de gran establecimiento comercial (1), incorporarán entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos, con la recomendación, con carácter preferente, de que dichas instalaciones no lo sean con suministradores en exclusiva. En segundo lugar y para propiciar desde el punto de vista urbanístico lo primero el precepto indica que el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento comercial llevará implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos. Esta segunda previsión es de una gran vaguedad pero de ella se puede deducir el intento de obviar el proceso de concesión de licencias y el control de los actos de edificación y de uso del suelo tradicional en nuestro país excluyendo, vía Decreto-Ley, a las estaciones de servicio que vayan a establecerse en grandes establecimientos comerciales, ya que la estación de servicio se configura como un uso vinculado "ex-lege" a la gran superficie y excluida de un control municipal directo. Decíamos antes que el artículo tercero tiene un interesante corolario y complemento, como es la disposición transitoria primera de dicha norma, de acuerdo a la cual todos los establecimientos comerciales con categoría de gran superficie comercial, que a la entrada en vigor de dicho Decreto-Ley estuvieran en funcionamiento disponiendo de licencia municipal de apertura podrán incorporar una estación de servicio, señalando que el espacio que ocupen las instalaciones no computará a efectos de volumen edificable y ocupación, y no sólo eso sino que prevé un plazo de silencio positivo para las autorizaciones de dichas instalaciones en 45 días, modificando los plazos y regulación de las licencias urbanísticas recogidos en las diferentes leyes de las Comunidades Autónomas. En conclusión, se prevén dos situaciones:
Para terminar de exponer la regulación, y ante las exclamaciones de inconstitucionalidad que puede expresar ya el avezado lector indicar que la disposición final segunda del Decreto-Ley señala como títulos competenciales de dicha regulación los contenidos en el art. 149.1.13ª y 25ª de la Constitución, planificación general de la economía y bases del régimen minero y energético. Resumiendo, el Decreto Ley comentado, contiene una regulación especial para las estaciones de servicio vinculadas a grandes superficies comerciales, respecto del control realizado mediante licencia municipal así como respecto ordenación urbana establecida en los documentos de planeamiento urbanístico, algunos de los cuales son especialmente cicateros a la admisión de estaciones de servicio en suelos urbanos. Según esta norma si por ejemplo una gran superficie existente solicita licencia para una estación de servicio y en el plan parcial de aplicación no hay suelo calificado para ese uso ni edificabilidad restante por consumir, según este Real Decreto Ley no pasa nada, se debe autorizar la instalación de la estación de servicio sin más. No se discute la opción político-legislativa que el gobierno adopta en el Decreto-Ley que debería de ser analizada desde otros puntos de vista, dentro del análisis económico y en su caso del Derecho de la competencia, pero la materialización de dicha opción, pasando por encima de la ordenación urbanística tradicional y de las competencias locales es claramente discutible. Y ello porque el presente Decreto-Ley por un lado altera el régimen tradicional de control de los actos de edificación y uso del suelo, el cual es de competencia municipal, por medio de la necesaria obtención de licencia, ya que intenta excluir de este control a las gasolineras que se ubiquen en centros comerciales tanto existentes como de nueva creación. En segundo lugar modifica el plazo de concesión de licencias cuando estas se refieran a solicitudes de estaciones de servicio vinculadas a grandes superficies comerciales y finalmente rompe literalmente con el sistema de ordenación de nuestro urbanismo cuando indica que las estaciones de servicio a situar en grandes superficies existentes no consumirán edificabilidad ni ocupación, dándose entrada a su autorización aun contraviniendo lo indicado en los planes urbanísticos, sean generales o de desarrollo. De nuevo nos encontramos con acciones legislativas, aunque sea por la vía gubernamental del Decreto-Ley, por parte del Estado, en ámbitos donde se carece de competencias. Nos parece más razonable la opción adoptada en el Decreto-Ley de 1999 ya que por esa vía si que sería posible obligar a los Ayuntamientos a la calificación de suelo suficiente para la instalación de estaciones de servicio, con competencia entiendo que suficiente vía planificación general de la economía. Es razonable por tanto que el Estado promueva la instalación de estaciones de servicio con lo que los Planes Urbanísticos municipales deberían de prever suelo suficiente para estaciones de servicio y permitir así una mayor competencia, eso habilitaría el poder impugnar un Plan municipal que no previera suelo suficiente o que, como ocurre en determinados municipios impidiera la ubicación de estaciones de servicio en todo el suelo urbano excepto en determinadas parcelas municipales que luego el propio Ayuntamiento adjudica por concesión administrativa creando mercados cautivos, lo cual si que va claramente en contra de la competencia en el sector e incluso de la libertad de empresa. Sin embargo la opción adoptada es claramente anticonstitucional, no sólo porque se regulan materias que son competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, ex art. 148.1.3ª, sino por la vulneración hecha a la garantía institucional de la autonomía local contenida en el art. 140.1 cuando excluye de control municipal los actos de uso del suelo con destino a estaciones de servicio vinculadas a grandes establecimientos comerciales. Nos podemos preguntar sobre la efectividad de este Real Decreto Ley, y nos preguntamos como van a reaccionar los Ayuntamientos cuando una gran superficie solicite la licencia para una estación de servicio y tenga ya la edificabilidad agotada en el plan parcial, ¿cómo van a reacciona el resto de propietarios de suelo en parecidas circunstancias? ¿Dónde queda la competencia municipal para decidir, vía plan, y controlar, vía licencia, la ordenación urbana de su municipio? Me aventuro a predecir el planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad sobre el Decreto-Ley 6/2000 cuando algún órgano de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa entienda de algún recurso interpuesto contra la autorización de una estación de servicio en contra de lo determinado por el plan urbanístico de aplicación. Cuando creíamos que la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 había clarificado en gran parte el orden de competencias en materia de urbanismo el Real Decreto-Ley 6/2000 vuelve a suponer un serio zarpazo sobre las competencias tanto autonómicas como municipales, que se une al planteado por los recursos de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 6/98 de suelo y valoraciones, que hace del urbanismo un sector de difícil intelección, no sólo por la cantidad de legislación autonómica y sectorial de aplicación sino por intervenciones estatales como la presente, tan contundentes como de dudosa legalidad constitucional y efectividad. NOTAS: (1) La Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista en su artículo 2.3 indica que tendrán la consideración de gran establecimiento comercial aquellos establecimientos con una superficie útil para la exposición y venta al público superior a 2.500 m2.
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