Analizamos hoy los aspectos que subyacen en este conflicto urbanístico, actualmente objeto de una virulenta campaña mediática, antes de que recaiga la resolución judicial en el recurso planteado por la Entidad Urbanística de Conservación de la Urbanización Villafranca del Castillo, que representa a la Comunidad de Propietarios de dicha urbanización.

La Urbanización residencial "Villafranca del Castillo", fue promovida por la iniciativa privada, mediante la elaboración y posterior ejecución del Plan Parcial "Las Vegas" de 1967. Una vez ejecutada y consolidada, la Comunidad de Propietarios se constituyó en Entidad Urbanística y procedió a ceder viales y zonas verdes al Ayuntamiento, de forma gratuita, al suponer esa cesión un imperativo legal, tal como le era planteado por el Ayuntamiento correspondiente, en este caso, el de Villanueva de la Cañada, que exigió dicha cesión en base a la particular -y muy extendida- interpretación de los arts. 24 y ss., y 67 y ss. del Reglamento de Gestión Urbanística, interpretación que la Comunidad de Propietarios supuso correcta y de buena fe. A partir de ese momento, dieron comienzo las iniciativas municipales dirigidas a la sobreexplotación de los espacios libres y dotacionales de la urbanización, en beneficio de particulares, en el caso que ahora se plantea, de la sociedad SEK EL CASTILLO S.A.

Hasta aquí, el proceso ha seguido las pautas habituales en la recalificación de los espacios libres y dotacionales en este tipo de urbanizaciones de "ciudad jardín", en las que, el adquirente de una de estas parcelas, plantea y obtiene del Ayuntamiento correspondiente el derecho a superar los estándares máximos de edificabilidad permitidos en el polígono, sin contar con más legitimación, frente a la de los restantes propietarios de la misma unidad urbanística, que la de contar con el privilegio singular de una autorización administrativa que le viene a otorgar y reconocer mayores derechos que éstos.

Frente al privilegio singular otorgado unilateral y graciosamente por el Ayuntamiento de Villanueva de la Cañada, con evidente discriminación y perjuicio de los restantes propietarios del sector, se pronunció este colectivo, adoptando el acuerdo de Asamblea de 16 .02.1998, en la que manifestaron su oposición a la recalificación para usos de edificación de la parcela libre y de uso deportivo y la voluntad de iniciar las acciones en defensa de los intereses de la Comunidad.

Frente a la apabullante realidad, de un acto que privilegia a un propietario con la posibilidad de edificar 32.300 m2, sobre un suelo que es inedificable en virtud del Plan Parcial que ejecutó la urbanización, resultan anecdóticos los restantes datos relativos a la tramitación administrativa seguida; sin embargo es de interés señalar que el procedimiento inicialmente utilizado, el habitual y pernicioso sistema de la "modificación puntual" del plan, fue rechazado por la Sección 1ª del TSJM el 25 de septiembre de 1996 (sentencia nº 1137), por lo que ahora se pretende incorporar la misma recalificación, con ligeras matizaciones de "maquillaje", en la revisión del Plan General del municipio aprobada el 20.11.98.

Nos encontramos, en suma, ante una imposición de los intereses económicos de una sociedad mercantil, frente a los derechos que un planeamiento de iniciativa privada definitivamente aprobado reconoce al colectivo de propietarios del polígono.

La sociedad promotora beneficiaria de la recalificación controvertida, defiende que el interés de la finalidad que pretende dar a tales edificaciones cual es la de establecer una universidad privada, justifica plenamente la recalificación obtenida y los derechos de edificabilidad que comporta; pero, lo cierto es que, sea cual sea la finalidad perseguida, a efectos urbanísticos los derechos económicos de cada propietario en una unidad reparcelada se traducen siempre en edificabilidad y a tales efectos, el uso universitario pretendido, además de no destinarse al servicio de la unidad, es uso lucrativo privado. En cuanto a esta circunstancia se da la ilustrativa coincidencia de que, en el mismo término municipal, se promueve simultáneamente otra universidad privada, la "Alfonso X el Sabio", que, al contrario de la que trata de implantarse de forma tan tortuosa e irregular en la urbanización residencial mencionada, se plantea con escrupuloso sometimiento a todos los requisitos legales y urbanísticos que comporta un sistema general de población, naturaleza a la que responde sin duda alguna el uso universitario.

Mientras que en el caso de la Universidad Alfonso X el Sabio, sus promotores asumirán la totalidad de las cargas y requerimientos de infraestructuras urbanísticas, inherentes a la implantación y desarrollo de la actividad universitaria: viales, aparcamientos, accesos, comunicaciones, redes de servicios, aportación de espacios libres etc. etc., la promovida por SEK SA, pretende hacer uso de las infraestructuras y dotaciones ejecutadas y costeadas por el colectivo de propietarios de la urbanización Villafranca del Castillo. El agravio comparativo de ambos proyectos de universidad privada, simultáneos y coincidentes en el tiempo y en el término municipal y sin embargo en las antípodas en cuanto a las exigencias urbanísticas que cada uno de ellos asume y provee, hace patente la existencia de un criterio contrapuesto, arbitrario y discriminatorio en la decisión municipal contestada por la Comunidad de Propietarios de Villafranca del Castillo.

Ante esta situación, el hecho de haber logrado una autorización administrativa que permite al propietario de la parcela deportiva levantar una edificabilidad extra de 32.300m2, no le legitima por si sola, a incorporar ese aprovechamiento a su patrimonio, ni aún en el caso hipotético de que esa alteración del planeamiento fuera considerara adecuada a derecho por los tribunales, pues quedaría todavía por resolver el aspecto esencial que ha de legitimar toda la actividad urbanística, cual es el de la distribución equitativa de ese beneficio singular, entre todos los propietarios del sector, en proporción a sus respectivas cuotas; en otro caso, estaríamos ante una situación de enriquecimiento injusto de un propietario a costa del esfuerzo económico de los restantes, que soportaron, en solidaridad de cargas, la calificación como suelo libre deportivo de la parcela recalificada, cuestión que podría plantearse no sólo ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino también ante la Jurisdicción Civil.

Finalmente, para adelantarnos al probable posicionamiento de la Sección 1ª del TSJM, ante la que pende el recurso planteado por la Comunidad de Propietarios, sólo hemos de traer alguna de las resoluciones que recogen la postura de dicha Sección frente a conflictos similares. En ellas, el análisis comienza y termina en la comprobación de las formalidades seguidas en la tramitación; en lo relativo a las alegaciones de arbitrariedad y a la unánime oposición de los afectados, la Sección se remitirá al sempiterno y polivalente estribillo del "amplio margen de discrecionalidad del que goza la Administración en virtud del "ius variandi"; en lo concerniente a la necesaria compensación y equidistribución de los derechos de edificabilidad en el sector, la Sala remitirá al "momento en el que se lleve a cabo el correspondiente sistema de ejecución del planeamiento", y por fin, sí el recurrente alude o invoca los derechos que quedaron establecidos y consolidados en virtud del Plan Parcial de 1967 y de la Reparcelación, definitivamente aprobados, la Sección 1ª considerará tales instrumentos simplemente "desaparecidos" tras las posteriores modificaciones o revisiones del planeamiento general, sin necesidad de que en estos se contenga precisión o especificación alguna sobre su vigencia o derogación total o parcial. Si alude el recurrente a la naturaleza de iniciativa privada del Plan Parcial modificado, la Sección, sin negar esa circunstancia, argumentará frente a ello que "como la "Modificación Puntual" es de iniciativa pública, resulta también intrascendente la naturaleza del planeamiento parcial modificado y por lo tanto, que no es necesaria la notificación personal a los afectados.

Lamentablemente esta ha sido hasta ahora las argumentaciones, siempre improvisadas al margen de la normativa urbanística y del marco general del Derecho, con la que la Sección 1ª ha venido "resolviendo" los litigios de esta naturaleza, dejando "todo resuelto" y todo sin resolver. No se trata de una visión catastrofista o pesimista, sino del contenido concreto de las resoluciones emanadas de esa Sección del TSJM, valgan, a título de ejemplo, la de 6-3-1992, en la que desestimó el recurso núm. 420/1990 contra la Aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de las Rozas por contener una calificación discriminatoria sin contemplarse compensación de ningún tipo en dicho Plan General, en base a "la naturaleza discrecional del planeamiento" y a que "no se había acreditado la arbitrariedad", y en lo relativo a la denunciada falta de previsión de la compensación por la desigualdad que se entendía producida, resolvía que "la compensación pertinente se debía llevar a cabo con la ejecución de la "unidad de actuación", procediendo en consecuencia a la desestimación total de la demanda. Afortunadamente, apelada esta sentencia, fue revocada por el Tribunal Supremo, al considerar que "es evidente el perjuicio que por su sola existencia, y sin compensación, sufre el apelante en beneficio de terceros." Y "La solución de la sentencia de instancia, que postergaba para un momento ulterior la compensación a recibir por el actor, no es asumible porque... ni el Ayuntamiento autor del Plan, ni la Comunidad, que lo aprobó definitivamente, han señalado el momento preciso y modo en que la compensación tendrá lugar, lo que realmente se ha pretendido es excluir cualquier compensación futura." (STS R4390/98 Ponente: Manuel Vicente Garzón Herrero); otro ejemplo, mucho más reciente, que recoge la misma línea argumental descrita de la Sección 1ª del TSJM, es la que se recoge la de 21 de febrero de 2000, que resuelve el Recurso 3903/93, sobre una "Modificación Puntual" de Plan General, sobre el ámbito de un Plan Parcial de iniciativa privada.

Es cierto que en el caso que ahora nos ocupa, la Entidad de Propietarios recurrente ha conseguido de la Sección 1ª un pronunciamiento contrario a que la alteración sea acometida mediante la fórmula de la "Modificación Puntual" del PG, al considerar que la universidad es un uso propio de sistema general y no local, pero, más allá de este aspecto formal, la Sala no ha resuelto nada sobre las cuestiones fundamentales de fondo. En consecuencia, el matiz formal al que quedó limitada la resolución, será fácilmente subsanable por la Administración que en ningún caso pierde la ocasión de incorporar las recalificaciones rechazadas por ese motivo, bajo una presentación mas o menos ambigua y maquillada, en la subsiguiente revisión del Plan General, y esto es precisamente lo que ha hecho ahora el Ayuntamiento demandado, por lo que el problema ha sido simplemente pospuesto, no resuelto.

Ello no quiere decir que la cuestión no pueda ser finalmente resuelta de forma adecuada en sede del Tribunal Supremo, pero aquí también dependerá del magistrado ponente al que corresponda su estudio, porque en esta instancia superior, se dan diferencias abismales en la capacidad y la formación jurídica de los magistrados.

Podrá ocurrir que el agravio aquí producido sea rechazado, si el estudio del pleito recae en el magistrado Mariano del Oro Pulido y López, porque este magistrado analiza las circunstancias concurrentes y aplica el Derecho en el marco Constitucional, como ejemplo su pronunciamiento:

"El Planeamiento aspira no sólo a una transformación material de la ciudad... sino también a que ello tenga lugar con un reparto equitativo de las cargas y beneficios que de su ordenación derivan, lo que es una exigencia del Texto Refundido de la Ley del Suelo -artículo 83.4- y sobre todo una imposición constitucional -artículo 14-."

También suelen ser sistemáticamente rechazadas las situaciones de desigualdad, cuando no se ven adecuadamente compensadas, por el magistrado Francisco Javier Delgado Barrio, entre otras, la Sentencia de 11 febrero 1991 -R 784/91- en cuyo pronunciamiento sobre el Plan General de Ordenación Urbana de Gerona, recoge:

"Pero naturalmente esta desigualdad -art. 1º.1 de la Constitución, aquí en relación con su artículo 14, ha de ser una desigualdad "justificada" y "compensada" -sentencias de 20 de marzo y 22 de diciembre de 1990 (R2246 y 10183)-: "justificada" en el momento del planeamiento y "compensada" en el momento de la ejecución."

No sólo, desde luego, los anteriores, sino también otros magistrados del TS valoran y rechazan la existencia de arbitrariedad consecuente de una desigualdad no justificada y compensada, pero, en muchos casos, aún admitiendo este principio de forma unánime e inequívoca todos ellos, el problema es que pocos llegan a valorar y reconocer su existencia en cada caso concreto, y, es frecuente que sólo la asuman, cuando esa valoración les viene hecha desde el tribunal de instancia, limitándose en tales casos, a confirmarla. Este ultimo parece ser el caso del magistrado Ricardo Enríquez Sancho, como ejemplo de ello, la correcta Sentencia de 16 diciembre 1998 -R10110-:

"Los artículos 83.1 y 117.3 de dicha Ley, que, respectivamente, condicionan las cesiones gratuitas de terrenos impuestas a los propietarios de suelo urbano, a que se trate de terrenos destinados a equipamiento al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente y exige que cuando se actúe por medio de unidades de actuación, éstas tengan la entidad suficiente para permitir la distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, y el Tribunal "a quo" interpreta correctamente tales preceptos, pues si anula la delimitación de la indicada unidad de actuación es tanto por haber incluido, a fin de destinarla a zona verde, una superficie de 15.000 metros cuadrados que en razón de su emplazamiento, no pueden considerarse al servicio de aquella sino de toda la población,...Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso de casación, imponiendo al recurrente, conforme (RCL 1956, 1890 y NDL 18435) dispone el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, el pago de las costas causadas".

Pero el riesgo de esta tendencia "confirmatoria" es que también confirma las sentencias de instancia de posicionamiento contrario, como ejemplo la de 21 abril de 1999 -R3085- proveniente del TSJM, en la que se permite además imponer las costas al recurrente; y lo mismo en la procedente de Cantabria de 16 febrero 1999 -R1477-.

En la misma línea confirmatoria de posicionamientos contrapuestos se suele mover el magistrado Pedro José Yagüe Gil.

Las cuestiones aquí suscitadas suelen venir correctamente resueltas desde las demarcaciones de Cataluña, Valencia, Andalucía, Baleares, principalmente, y en menor medida desde otras como las de Galicia, Vasconia, Cantabria, y, las provenientes de Madrid, los recursos planteados frente a conflictos del corte aquí analizado, siempre son resueltos en base a los argumentos-comodín que se han descrito.

En todo caso, es el propio texto legal -artículo 117.2- donde se fijaron los criterios materiales a los que debe de atenerse la operación, estableciendo tres requisitos básicos de los que depende la validez de la actuación urbanística, cuales son:.. B) Que haga posible la distribución de los beneficios y cargas de la urbanización, lo que comporta tanto la prohibición de delimitar polígonos o unidades de actuación... dentro de un mismo sector cuyas diferencias de aprovechamiento entre sí, con relación al aprovechamiento del Sector, sea superior al 15% (artículo 36.2 del Reglamento de Gestión. Y C) Que tengan entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación.

En suma, en el caso de La Urbanización Villafranca del Castillo frente a la Universidad SEK, no ha resultado difícil comprobar que las acciones planteadas por la Entidad Urbanística de Conservación, se han ejercitado frente a un acto de especulación inmobiliaria y enriquecimiento injusto, por mucho que haya sido revestida la iniciativa urbanística con el noble manto de la actividad docente y universitaria. Se trata del ejercicio de la defensa de unos derechos colectivos amparados por las normas vigentes y la Constitución Española, que exigen de los promotores de la Universidad SEK, las mismas obligaciones que recaen en cualquier otro sujeto del derecho urbanístico. La diagnosis de este conflicto puede quedar resumida en los siguientes puntos:

1. Es indiscutible que en materia urbanística, el Ayuntamiento goza de la facultad del "ius variandi", pero su ejercicio, como el resto de las potestades administrativas, queda circunscrito al ámbito público, esto es, el planeamiento, o lo que es lo mismo, la clasificación y calificación del suelo; pero no arrastra ni altera los derechos que los particulares han acordado otorgarse a sí mismos en un ámbito urbanizado por la iniciativa privada; y por otro lado, cuando, como en este caso, esa potestad discrecional de la Administración crea desigualdad, al haber reconocido a uno de los propietarios mayor aprovechamiento sobre su parcela que la permitida en el ámbito al que pertenece, tal desigualdad ha de ser, en primer lugar, justificada y , en segundo lugar, compensada. En definitiva, con independencia de la indemnización o compensación que pueda derivarse de los actos de la Administración en el ejercicio de su facultad para alterar el planeamiento, quedará todavía por resolver la afección sobre los derechos que los particulares han acordado otorgarse a si mismos de conformidad con las normas.
2. En cuanto a la necesaria justificación de la actuación administrativa, no vemos como puede conciliarse en este caso, la consideración de la universidad como sistema general de población, con el hecho de permitirse su ubicación sobre una parcela de sistema local, destinada al uso dotacional al servicio de un polígono.
3. Finalmente, al tratarse de un polígono urbanizado y administrado por la iniciativa privada, los derechos de los propietarios en ese ámbito no pueden ser unilateralmente alterados por el Ayuntamiento, ya que en ese colectivo, el Ayuntamiento es un propietario más en virtud de la cesión que estos le efectuaron de los viales y zonas verdes, y por ello, sujeto al mismo marco estatutario de derechos y obligaciones que aquellos, de ahí que, con independencia de cual sea la resolución que adopte la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la incidencia de la alteración urbanística impugnada, sobre los derechos de los particulares, habrá de dilucidarse en el ámbito civil.

Teresa Saintgermain
Especialista en Urbanismo y Medio Ambiente

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